قواعد حاکم بر قوانین موقت

قانونی که با انقضای مدت پیش‌بینی‌شده در آن و بدون نسخ شدن، خود‌به‌خود ملغی می‌شود «قانون موقت» نامیده می‌شود. به دیگر سخن، اعتبار قانون موقت با پایان یافتن مدت آن و بی‌آنکه نیازی به نسخ آن توسط قانون‌گذار باشد زایل می‌شود، در‌حالی‌که قوانین دیگر به اراده قانون‌گذار لغو(نسخ) می‌شوند. مدت اعتبار قانون آزمایشی نیز معین است و به همین جهت قانونی موقت محسوب می‌شود اما قانون موقت اصطلاحی گسترده‌تر  از آن است یعنی ممکن است قانون موقت، مصوب کمیسیون‌های داخلی مجلس نباشد و به تصویب مستقیم مجلس رسیده باشد. در این‌باره به گفت‌وگو با دکتر «علی میرزایی»، مدرس دانشگاه و وکیل دادگستری پرداخته‌ایم که در پی می‌خوانید. 

میرزایی در این ‌باره به «حمایت» ‌می‌گوید قالب قانون آزمایشی، مختص مواردی است که قانونی برای نخستین بار در موضوع معیًن تصویب می‌شود. 

به گفته وی، برای روشن شدن کاستی‌ها و نارسایی‌های احتمالی قوانین مربوط به پدیده‌های نوظهور، باید این قوانین به ‌صورت آزمایشی مقرر شود اما برای موضوعات دایمی و اموری که درباره آنها سابقه تقنین وجود دارد، با الهام از تجربیات گذشته می‌توان قانون دایمی و عاری از عیب و کاستی تصویب کرد. 

این وکیل دادگستری ادامه می‌دهد در برابر قانون موقت، قانون دایمی قرار دارد؛ قانونی که اعتبار آن، برخلاف قوانین موقت، محدود به زمان معین نیست و به همین دلیل تا زمانی که توسط قانون‌گذار نسخ نشده همچنان معتبر و لازم‌الاجراست. 

   بی اعتباری خودبه خودی

این مدرس دانشگاه با بیان اینکه قانون موقت با پایان یافتن مدت پیش‌بینی‌شده در آن خود‌به‌خود بی‌اعتبار می‌شود، می‌گوید به همین دلیل نیازی به نسخ این دسته از قوانین نیست. نمونه‌های قوانین موقت در حقوق ما فراوان است. تمامی قوانین آزمایشی مصوب کمیسیون‌های داخلی مجلس شورای اسلامی، قوانین بودجه یک‌ساله که هر سال هم چون تقویم‌های پارینه جای خود را به قانونی نو می‌دهند و قوانین برنامه توسعه که برای مدت پنج سال تصویب می‌شوند از این قبیل‌اند.

وی ادامه می‌دهد این نوع قوانین به منظور رفع نیازهای موقتی قانون‌گذاری وضع می‌شوند و با رفع نیاز مرتبط خود‌به‌خود و بدون تضییع وقت قانون‌گذاران لغو می‌شوند. به‌علاوه، ممکن است موضوعاتی به نظر قانونگذار برای مقطع زمانی معین نیازمند وضع قانون باشد که وضع قانون موقت این منظور را نیز برآورده می‌کند.

  تفاوت قانون موقت و عادی

میرزایی درباره تفاوت عمدة قانون موقت با قوانین عادی می‌گوید قانون منسوخ تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون ناسخ ادامه می‌یابد لیکن قانون موقت با انقضای مدت آن بی‌اعتبار می‌شود هر‌چند هنوز قانونی در موضوع آن تصویب نشده باشد یا در صورت تصویب‌، زمان اجرای آن فرا نرسیده باشد. بنابراین با اتمام مدت قانون موقت نمی‌توان اعتبار آن را تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون جدید استصحاب کرد مگر اینکه مدت اعتبار آن از سوی قانونگذار تمدید شود. به علاوه، اگر تمدید با تأخیر انجام شود جای خالی زمان تأخیر به هیچ وجه پر نمی‌شود به همین جهت به ناچار قانون راجع به تمدید باید اثر خود را نسبت به گذشته بازگرداند و تأثیر خود را از زمان انقضای مدت قانون موقت اعلام کند؛ امری که با اصل عطف بما سبق نشدن قوانین در تعارض است 
وی می‌افزاید شاید به منظور احتراز از همین پیامد نامطلوب است که گاه قانونگذار پیشدستی می‌کند و در زمان اعتبار قانون موقت، قانون جدید را تصویب می‌کند. قانون بیمه بیکاری 26669 مثالی از این قبیل است. در ماده 13 آن با عبارتی نارسا آمده است «زمان اجرای این قانون از زمان اتمام قانون بیمه بیکاری مصوب 6569 لازم‌الاجراست.»

این مدرس دانشگاه ادامه می‌دهد قانون مجازات اسلامی مصوب 791370 نمونه‌ای مشهور در این باره است. قانون مذکور ابتدا به صورت آزمایشی و برای پنج سال تصویب شد اما با انقضای این مدت، طی ماده واحده مصوب 261275 برای ده سال دیگر تمدید شد و این تمدید اعتبار با تأخیر دو ماهه از تاریخ لازم‌الاجراشدن قانون 1370 (یعنی مورخ 27101370) محقق شد. بعد‌ها نیز این قانون در دفعات متعدد و تاکنون تمدید شده است. چنانکه طی ماده واحده 161385 به مدت یک‌سال، به موجب ماده واحده مصوب 1751386 برای یک سال‌، براساس ماده واحده مصوب 2981387 برای یک سال دیگر و بالاخره طبق قانون 2891389 تاپایان سال 90 تمدید اعتبار شده است.

به گفته وی، از دیگر تفاوت‌های دو قانون موقت و غیر موقت تفاوتی است که در حقوق کیفری ظاهر می‌شود. چنانکه می‌دانیم در حقوق جزا عطف بماسبق شدن قانون اخف در مجازات پذیرفته است. با وجود این، قاعده مذکور در مورد قوانین موقت اعمال نمی‌شود در نتیجه انقضای مدت قانون موقت مانع از آن نیست که دادگاه بتواند به جرایم صورت‌گرفته در زمان اعتبار آن رسیدگی کند. هر چند طرح شکایت پس از پایان مدت قانون موقت باشد و در قانون جدید مجازات آن جرایم تخفیف‌یافته  یا ملغی شده باشد.

 بودجه، نمونه‌ای از قانون موقت

میرزایی با بیان اینکه قوانین بودجه سالانه نمونه‌های مشهور قانون موقت است، می‌گوید اگرچه قوانین بودجه به حسب موضوع خود فقط برای یک سال وضع می‌شوند، در عمل بسیار دیده شده است که قانونگذار برخی مقررات دایمی را نیز در قانون بودجه می‌گنجاند. حال در مواردی که به موقت نبودن چنین قواعدی تصریح نشود این تردید به وجود می‌آید که آیا قاعده‌ای که به ظاهر غیر موقت است و در کنار دیگر مقررات موقت قانون بودجه قرار گرفته، قاعده ای دائمی است یا موقت؟به عبارت دیگر آیا مفاد و مضمون یک قاعده می تواند آن را از میان دیگر قواعد قانون بودجه که همگی اعتبار موقت دارند، ممتاز و دوام اعتبار آن را سبب شود؟

این حقوقدان در پاسخ می‌گوید راه حل را باید در تفسیر اراده قانونگذار و مفاد حکم قانون جست؛ چنانچه تبصره‌ای مرتبط با دخل و خرج یک ساله باشد قاعده‌ای موقت است. برعکس، اگر مفاد قاعده‌ای چنان است که نمی تواند موقت تلقی شود مانند تعیین دادگاه صالح برای رسیدگی به دعوای خاص، باید قاعده مذکور را غیر موقت دانست.

این استاد دانشگاه می‌افزاید نسخ شدن پاره‌ای مقررات قوانین بودجه به موجب قوانین بعدی نیز حکایت از موقت نبودن آنها دارد. حکم مقرر در تبصره 53 قانون بودجه سال 1357 و تبصره‌ 18 قانون بودجه‌ سال 1334 که بعدها به موجب تبصره 2 ماده واحده قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تامین و توقیف اموال دولتی مصوب 1581365 نسخ شده‌است، چنین بوده‌اند.

این وکیل دادگستری تصریح می‌کند طبیعت برنامه و بودجه و اصل سالانه بودن آن قرینه محکمی بر موقت بودن تمامی مقررات آن است. این قاعده در رویه قضایی ما نیز تایید شده است چنانکه در بخشی از رأی وحدت رویه شماره 646-3091378 آمده است «... قوانین بودجه علی‌الاصول دارای اعتبار یک ساله می‌باشند و اجرای آنها بعد از سپری شدن مدت یک سال نیاز به تصویب مجدد قانونگذار دارد.» از این رو، تمامی مقررات مندرج در قوانین برنامه نیز علی الاصول موقت‌اند و حتی گاهی قانونگذاران برای رفع هر گونه شبهه و شائبه به این اصل تصریح می‌کنند چنان که در ماده 235 قانون برنامه پنجم توسعه مقرر شده است«این قانون تا پایان سال 1394 هجری شمسی معتبر است». بر این اساس تبصره ماده‌ 13 قانون برنامه پنجم که مفاد آن پرداخت هر گونه وجه از محل بودجه عمومی را به ورزش حرفه‌ای ممنوع ساخته و ماده 14 همان قانون که جهاد کشاورزی را با شرایطی موظف به واگذاری زمین به سازمان تربیت بدنی دانسته‌ و تبصره ماده 211 قانون یادشده که سقف تعداد قضات قابل جذب در دستگاه قضایی کشور را 800 نفر در هر سال مقرر کرده است، همگی احکام موقت‌اند و پس از مضی مدت اعتبار قانون فوق‌الذکر منتفی می‌شوند، هر چند در ضمن مقررات مزبور موقت بودن آنها تصریح نشده است.

  وجود برخی اقتضائات خاص

وی می‌افزاید تمدید پاره‌ای مقررات و مواد قوانین برنامه پس از انقضای مدت قوانین مزبور نیز نشان از موقت بودن آنها دارد وگرنه ضرورتی به تمدید قانون و مقرره دایمی نبند. برای نمونه ماده 82 قانون برنامه پنجم سهمیه‌های تسهیلاتی مالی را که به موجب قوانین برنامه  سوم و چهارم اعطا و استفاده نشده‌اند در طول اجرای  برنامه پنجم معتبر و باقی دانسته است. 

به گفته میرزایی، به مقتضای طبیعت قانون موقت تمامی مقررات آن را باید موقتی انگاشت مگر اینکه به دلیل وجود برخی اقتضائات خاص به دایمی بودن حکم خاصی تصریح شود یا اینکه ماده‌ای معین به مقتضای موضوع آن حاوی حکمی دایمی باشد. از این رو، چنانچه در ماده‌ای از قانون موقت، حکمی جدید به قوانین و مقررات قبلی که دایمی هستند الحاق و اضافه شود، این حکم را باید دایمی محسوب کرد. 

وی ادامه می‌دهد ماده 98 قانون برنامه پنجم که عقود اسلامی ، مرابحه و خرید دین را به عقود مندرجه در فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا اضافه کرده است، متضمن حکمی دائمی است.

وی تاکید می‌کند مقررات حاوی تاسیس سازمان‌های جدید یا تغییر تشکیلات و نهادهای موجود به حکم طبیعت خود دارای اثر دایمی‌اند در نتیجه حکم ماده 84 قانون برنامه پنجم مبنی بر تأسیس صندوق توسعه ملی و تصویب اساسنامه آن، مقرره‌ای دایمی است. همچنین، ماده 23 قانون برنامه پنجم توسعه که دانشکده‌ها و آموزشکده‌های حرفه‌ای وزارت آموزش و پرورش را از این وزارت متنزع و به وزارت علوم ملحق ساخته است، حکمی موقت نیست و به همین دلیل دشوار است که بتوان گفت که پس از اتمام اعتبار قانون مذکور دانشکده‌های یاد‌شده خود به خود به وزارت آموزش و پرورش باز می‌گردند. 
این استاد دانشگاه در پایان تذکر شد احکام مقرر در ماده‌های 187 و 189 قانون برنامه سوم که به ترتیب ناظر بر ایجاد نهاد‌های مشاوره حقوقی و شوراهای حل اختلاف بود، نیز بنا بر طبیعت موضوع خود احکامی دایمی‌اند. هرچند اختلاف نظر در این باره قانونگذار را به تصویب قانون مستقل در مورد شورای حل اختلاف وادار کرد.