دولت در تنظیم بازار زمین چه نقشی دارد؟

در خصوص زمین‌شهری قوانین و مقررات مختلفی به تصویب رسیده است. برخی از آنها بایدها و نبایدهایی را مشخص کرده و برخی دیگر به ترسیم خط‌مشی‌ها و سیاست‌ها پرداخته اند. برای بررسی دلیل افزایش قیمت زمین در طول سال‌های گذشته و افزایش تاثیر آن در قیمت تمام‌شده مسکن، باید دید چه سیاست‌هایی در خصوص مسکن ترسیم شده است.

حضور گسترده دولت در بازار زمین

پس از پیروزی انقلاب اسلامی برای پاسخگویی به نیاز مسکن حجم بزرگی از ساخت‌وسازها انجام شد. شرایط انقلاب در این دوران باعث شده بود که در نتیجه رهاکردن برخی زمین‌ها و ورود آنها به بازار با قیمت پایین، قیمت زمین کاهش پیدا کند. در این شرایط قانونی در رابطه با زمین‌های شهری با نام قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن در سال 1358 و بعد از آن در سال 1361 به تصویب رسید. قانون زمین‌ شهری مصوب سال 1361 در سال 1366 اصلاح شد که تصویب و اجرای این قوانین تاثیر زیادی بر کاهش قیمت زمین و به تبع آن مسکن داشت و برای اولین بار دخالت مستقیم دولت برای تصرف زمین شهری به منظور تامین مسکن از پیرامون شهرها به داخل شهرها گسترده شد. همه این عوامل باعث شد که قیمت زمین در شهرها در سال‌های 1357 تا 1368 افزایش چندانی پیدا نکند.

  لغو مالکیت زمین‌های موات

براساس موازین اسلام، زمین موات ملک کسی شناخته نمی‏شود و در اختیار دولت اسلامی قرار دارد. با هدف انطباق قوانین با شرع در این خصوص، قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و «لایحه قانونی راجع به لغو مالکیت اراضی موات واقع بین محدوده 25 ساله قانونی شهر تهران و حریم استحفاظی آن» به تصویب شورای انقلاب رسید. علاوه بر این اسناد مالکیت صادره در زمان حکومت سابق نسبت به اراضی موات شهری یا خارج از آن در خصوص اراضی بیش از 1000 متر مربع مساحت ابطال و در خصوص اراضی کمتر از آن برای مالکان مهلت سه ساله‏ای مقرر شد تا بتوانند نسبت به عمران زمین خود اقدام کنند و مقرر شد چنانچه پس از انقضای مهلت مزبور زمین عمران نشده باشد بلاعوض به تملک دولت درخواهد آمد.

  قانون اراضی شهری

با شروع فعالیت دوره اول مجلس شورای اسلامی با تامین نیازهای عموم به مسکن و تاسیسات عمومی شهری و به منظور جلوگیری از بورس‌بازی روی زمین به‌صورت کالا و حرکت در مسیر مصالح کلی اقتصاد کشور که سوق دادن سرمایه‏ها به بخش‌های تولیدی زیربنایی (کشاورزی و صنعتی) است، قانون اراضی شهری به تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان رسید و با توجه به آنکه مصوبات آن از نظر شرعی جزو احکام ثانویه محسوب می‏شد با استفاده از اجازه حضرت امام خمینی(ره) اجرای مواد قانون مزبور برای مدت پنج سال موقتا ضروری تشخیص داده شد. اراضی شهری بر اساس این قانون به دو نوع موات و بایر تقسیم شد و ضمن تایید مندرجات «قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری» دامنه تصرفات و مداخلات دولت در اراضی بایر شهری افزایش پیدا کرد و مالکیت اشخاص نسبت به این اراضی به شدت محدود شد. بنابراین کسانی که مالک اراضی بایر بودند همچون مالکان اراضی موات می‌توانستند فقط تا میزان 1000 مترمربع در سراسر کشور، آن هم با ضوابط وزارت مسکن در ملکیت خود داشته باشند و زائد بر حد نصاب مذکور باید براساس تقویم دولت، آن هم به نرخ منطقه‏بندی تسلیم می‌شد. علاوه بر این مالکان اراضی بایر و دایر شهری در این قانون موظف شدند، زمین‌های مورد نیاز دولت یا شهرداری‌ها را با تقویم دولت به آنها بفروشند.

  کاهش نقش دولت در بازار زمین

در دو دهه اخیر از سهم دولت در بازار زمین و مسکن کاسته شده است. کاهش سهم دولت در عرضه زمین، تقویت بهره‌وری از زمین و تقویت سیاست‌های سمت عرضه از زمره مهمترین سیاستگذاری‌های حوزه زمین شهری در دو دهه گذشته بوده که همگی آنها موجب کاهش مداخله مستقیم دولت در بازار زمین شده است. توسعه رویکرد بازارمحور و پایان مهلت اجرای قانون زمین شهری در برنامه اول توسعه و تمدید نشدن آن باعث شد که قیمت زمین و سهم آن در ساخت مسکن افزایش پیدا کند در نتیجه افزایش قیمت مسکن آغاز شد و در طول این سال‌ها نیز دولت نتوانست از ابزارهایی مثل مالیات برای تنظیم بازار زمین استفاده کند.

  سیاست‌های واگذاری زمین

در دهه 1370 تاکنون سیاست‌های مختلفی درباره نحوه واگذاری این زمین‌ها به بخش‌های غیردولتی اتخاذ شده است که در ادامه به بررسی آنها می‌پردازیم.

1- عرضه زمین‌های دولتی به قیمت بازار: این روش با توجه به عرضه زمین دولتی به قیمت بازار و رفع موانع و ایجاد مقررات مناسب برای بازتولید و عرضه زمین‌های خصوصی، سعی در کاهش نقش دولت در این بازار و تعیین قیمت زمین براساس قواعد بازار داشت. توصیه‌کنندگان این روش امید داشتند با اتخاذ سیاست‌های مذکور، عرضه زمین به اندازه کافی اتفاق بیفتد و در نهایت به کاهش سهم زمین از قیمت نهایی مسکن منجر شود.

این سیاست مدنظر برنامه‌ریزان در برنامه‌های توسعه دوم و سوم بوده است.

2- تخصیص یارانه به زمین‌های دولتی (عرضه ارزان قیمت) این روش طی دهه‌های گذشته در دو شکل متفاوت اتفاق افتاده است:

الف) مالیات واگذاری زمین‌های ارزان‌قیمت به افراد و تعاونی‌های مسکن: سیاست واگذاری زمین‌های ارزان‌قیمت به تک‌تک خانوارها در دهه 1360 پیگیری می‌شد. طبق این سیاست به خانوارهای متقاضی مسکن، قطعه زمین مشخصی داده می‌شد تا با توان خود و کمک‌های دیگر مسکن خود را بر روی زمین ایجاد کنند. نتیجه این سیاست گسترش افقی شهرها، افزایش هزینه‌های خدمات شهری و کاهش خدمات شهر در مناطق مذکور شد. علاوه بر آن ساخت مسکن عمدتا از کیفیت مطلوب برخوردار نبوده و به علت عدم رعایت اقتصاد مقیاس، منابع مورد نیاز برای تولید مسکن به صورت بهینه تخصیص پیدا نمی‌کرد.ب) واگذاری زمین‌های ارزان‌قیمت به انبوه‌سازان: طی برنامه‌های توسعه به خصوص برنامه سوم جهت‌گیری اصلی در حمایت از «زمین حمایتی» به «مسکن حمایتی» تبدیل شد. بنابراین در این روش دولت برای عرضه مسکن زمین‌های ارزان‌قیمت را در اختیار انبوه‌سازان قرارداد تا با ساخت مسکن به صورت انبوه به افزایش عرضه مسکن در بازار منجر شود.توجه به عملکرد دو سیاست فوق یعنی واگذاری زمین به «قیمت بازار» و «ارزان قیمت» طی دهه‌های گذشته نشان می‌دهد که سهم زمین از قیمت نهایی مسکن کاهش نیافته است. بنابراین سهم زمین در حدود 40 تا 50 درصد طی دهه‌های گذشته ثابت بوده است و گاه افزایش نیز داشته است. علاوه بر آن کاهش توان سرمایه‌گذاری در تملک و ساخت مجدد، رشد سوداگری در بازار زمین، رشد نامتوازن شهرها، طولانی شدن دوران ساخت، افزایش دستمزد و هزینه‌های جاری ساخت، کوچک‌سازی، عدم مطلوبیت فنی واحدهای ساخته‌شده و... از جمله نتایج اجرای سیاست‌های فروش زمین به روش‌های فوق بوده است.با مقایسه سیاست‌هایی که در قوانین و مقررات در این دو دوره زمانی اتخاذ شده است می‌توان این نتیجه را گرفت که حضور دولت در حوزه عرضه زمین، در صورتی که منطقی و هدفمند باشد می‌تواند به کاهش قیمت زمین منجر شود.