نحوه برخورد قانونگذار با دو شغله ها

 در حالی که کسری از جمعیت جوان کشور شغل مناسبی ندارند یا شغل آنها با استعداد و تحصیلات آنها همخوانی ندارد، چرا باید گروهی چند شغل داشته باشند؟ چه چیزی این تبعیض را توجیه می‌کند؟ توانایی‌های مافوق بشری این مدیران یا سادگی و پیش‌پاافتادگی مشاغل آنها؟ در گفت‌وگو با کارشناسان حقوقی به بررسی ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل و فلسفه این ممنوعیت پرداخته‌ایم.

یک کارشناس حقوق عمومی و مدرس دانشگاه در گفت‌وگو با «حمایت» در بیان مفهوم دوشغله بودن در حقوق ایران می‌گوید: درست است که موضوع ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل به ‌تازگی مورد توجه قرار گرفته است، این موضوع و منع آن مربوط به امروز و دیروز نمی‌شود.

قبل از آنکه درباره مفهوم حقوقی منع اشتغال هم‌زمان، صحبت کنیم باید گفت که همواره یکی از معضلات نظام اداری کشور ما، پدیده دو‌‌شغله‌ها بوده است. بیش از سه دهه از تصویب اصل 141 قانون اساسی مبنی بر ممنوعیت جمع مشاغل دولتی و بیش از 19 سال از تصویب قانون منع تصدی بیش از یک شغل مصوب سال 73 می‌گذرد؛ اما کماکان ابهاماتی در این باب از منظر تئوری و عملی مشاهده می‌شودکه همین ابهامات باعث شده است تا این موضوع، علاوه بر آنکه یک بحث در حوزه حقوق اداری باشد، از منظر مباحث حقوق کیفری مورد توجه قرار گیرد.

«حبیب کیانی» توضیح می‌دهد: دامنه این موضوع تا مقوله فساد اداری و رانت‌خواری نیز کشیده شده‌است. بنابراین به‌منظور ورود تخصصی به این موضوع، قبل از هر گونه بحث، لازم است که بدانیم برای اولین بار در حقوق اداری و اساسی ایران و در اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سامانه منع تصدی دو شغل به عنوان مبنای حقوقی منوعیت دو‌شغله‌ بودن مطرح شد. در قانون اساسی آمده است «رییس جمهور، معاونان رییس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیئت مدیره انواع مختلف شرکت‌های خصوصی، جز شرکت‌های تعاونی ادارات و موسسات برای آنان ممنوع است. سمت‌های آموزشی در دانشگاه‏ها و موسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است.»

وی می‌افزاید: بر همین اساس در سال 1373 «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل» نیز تصویب شد که جوانب مختلف این ممنوعیت را در ابعاد حاکم بر بحث نشان می‌دهد. با اندکی تامل درمی‌یابیم که در اصل 141 قانون اساسی موارد مهمی مد نظر قرار گرفته است:

اول آنکه دو لفظ شغل و سمت به کار رفته است. هرچند با دقت در متون قانونی مشخص می‌شود که شغل در قوانین و مقررات استخدامی تعریف قانونی دارد و در دو قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 73 و 91 منظور از شغل هم تعریف شده اما سمت همچنان فاقد تعریف بوده و این نقیصه همچنان باقی مانده است.

این حقوقدان می‌گوید: از نظر قانونگذار اصل بر این است که هیچ‌کس نمی­تواند بیش از یک شغل دولتی داشته‌باشد مگر آنکه مشمول استثنایی باشد که قانون مقرر کرده است. در این اصل، در کنار رئیس‌جمهور، معاونان رئیس جمهور و وزیران از «کارمندان دولت» یاد شده است.

وی در ادامه به استثناها اشاره می‌کند و می‌گوید: تنها مورد استثناء همان «سمت­های آموزشی در دانشگاه­ها و موسسات تحقیقاتی» است که در ذیل اصل 141 و با اندک تفاوت در تبصره یک قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 14/10/73 آمده است.

از طرفی توجه به این امر مستلزم تعریفی از مفهوم شغل در حقوق اداری ایران است: با اندک تامل می‌بینیم که تعریفی از مفهوم شغل در تبصره2 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 14/10/73به عمل آمده است که مقرر می‌دارد: «منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی، یا شغل و یا پستی که به‌طور تمام‌وقت انجام می­شود.»

هرچند این تعریف ناظر به شغل دولتی است، اما محدوده بحث ما هم در زمانی است که فرد شاغل از یک سو در دولت به معنای عام کلمه، عنوان و پستی اداری داشته باشد و از سوی دیگر اشتغالی در خارج از مجموعه دولت را به صورت پیوسته یا غیر پیوسته و در مکانیزمی قانونی برای خود تعقیب کند.

این کارشناس حقوق عمومی و مدرس دانشگاه خاطرنشان می‌کند: همچنین دراصل 141 ما با دو عبارت خاص «شغل دولتی» و «شغل دیگر» مواجه هستیم.

شغل دولتی در تعریفی که در بالا بیان شد مشخص است و هر آنچه در دایره تعریف شغل دولتی نمی‌گنجد و شغل محسوب می شود، در زمره شغل دیگر تفسیر می‌شود.

اما منظور از عبارت شغل دیگر، مشاغل غیردولتی از قبیل وکالت دادگستری، مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیئت مدیره انواع شرکت­های خصوصی که به صورت تمثیلی بیان شده اند.

روح حاکم بر این قانون گویای این است که اصل بر این است که هر شخص بیش از یک شغل دولتی نداشته باشد.

فلسفه جرم‌انگاری دوشغله بودن

یک کارشناس حقوق عمومی در ادامه به این سوال پاسخ می‌دهد که چرا چند شغله‌ها مورد مخالفت قانونگذار هستند؟

احسان اسفندیاری معتقد است: فلسفه جرم دانستن دوشغله بودن از جهات گوناگون از جمله بحث‌های مفاسد اقتصادی و رانت اطلاعاتی قابل توجیه است.

قانون‌گذار به منظور ایجاد ضمانت اجرای ممنوعیت جمع دو شغل از ظرفیت‌های حقوق کیفری بهرمند شده و این عمل را به عنوان فعلی مجرمانه تلقی کرده است.

ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل در حقیقت نوعی مبارزه با سوءاستفاده از رانت است و باید این تخلف را در گروه تخلفات اداری و اقتصادی قرار دهیم که می‌تواند با کاهش کارایی فرد در مشاغل گوناگون احتمال تخلف و جرم را نیز در حوزه اختیارات آن اداره افزایش دهد.

با وجود این همه جوان کوشا و جویای کار دلیل بر اصرار بر چرخش مدیران و استفاده از آنها در چند سمت بی‌معنی است.

وی در پاسخ به این سوال که آیا اشتغال هم‌زمان افراد مغایر قانون است؟ تاکید می‌کند: جواب این پرسش مثبت است زیرا اصل 28 قانون اساسی اشاره می‌کند که: «هرکس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند» و از سوی دیگر، دولت موظف شده است تا «با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید.»

این اصل، به‌عنوان یکی از حقوق اساسی ملت در فصل سوم قانون اساسی به‌شمار می‌آید که دولت را موظف کرده تا «امکان اشتغال به کار» را برای همه افراد فراهم کند و «شرایط مساوی را برای احراز مشاغل» بنیان نهد.

بنابراین با توجه به اصول عدالت،‌ دولت باید از اشتغال هم‌زمان یک فرد و بروز بیکاری عده دیگری با وضع قوانین بازدارنده جلوگیری کند.

وی ادامه می‌دهد: در همین راستا در ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال 1372، که تخلفات اداری احصاء شده و برخی از این تخلفات، دارای وصف مجرمانه است، ملاحظه می‌کنیم در بند 24 این ماده که در باب اشتغال هم‌زمان ، داشتن شغل دولتی دیگر به استثنای سمت‌های آموزشی و تحقیقاتی تخلف محسوب شمرده است.

اسفندیاری اضافه می‌کند: در این راستا به موجب ماده 9 قانون مذکور تنبیهات اداری برای دوشغله‌ها به ترتیب عبارتند از :

الف – اخطار کتبی بدون درج در پرونده استخدامی

ب – توبیخ کتبی با درج در پرونده استخدامی

ج – کسر حقوق و فوق‌العاده شغل تا یک سال

د – انفصال موقت تا یک سال

هـ - تغییر محل جغرافیایی خدمت تا پنج سال

و – تنزل مقام و یا محرومیت از انتصاب به پستهای حساس و مدیریتی در دستگاههای دولتی

ز – تنزل گروه و یا تعویق در اعطای گروه

ح – بازخرید خدمت

ط – بازنشستگی با تقلیل گروه

ی– اخراج از دستگاه متبوع

ک– انفصال دائم از خدمات دولتی.

مرجع رسیدگی کننده می‌تواند یکی از مجازات‌ها را به کارمند متخلف در این مقوله بار کند.