جای خالی قانونی مدون برای سازمانهای مردم نهاد

 سازمان‌های مردم‌نهاد یا سمن‌ها چند سالی است که به جای واژه «NGO» برگزیده شده است. در حقوق عمومی‌سازمان‌های مردم نهاد به عنوان واسطه بین مردم و حکومت به تامین اهداف دو طرف کمک می‌کنند.

دکتر غلامرضا مدنیان، حقوقدان و عضو هیات علمی دانشگاه‌ در گفت‌وگو با «حمایت» به تبیین کارکردهای سازمان‌ مردم‌نهاد پرداخته است که در ادامه می‌خوانید:

منظور از سازمان مردم‌نهاد چیست؟

یکی از مظاهر مردم‌سالاری یا دموکراسی آن است که اداره جامعه به همت و توان افراد آن جامعه، متکی باشد. در دکترین‌های نوین حکمرانی قاعده بر این است که امور جامعه به‌دست توانمند همان شهروندان اداره شود و نقش دولت به امور کلان، برنامه‌ریزی ساختاری و عملیاتی و نظارت بر روند کلی جامعه محدود شود. طی سه دهه گذشته، سازمان‌های غیردولتی نقش بسیار مهم و کلیدی را در موضوعاتی همچون محیط‌زیست، توسعه، خلع سلاح، کمک‌های انسان‌دوستانه، رفع نابسامانی‌های اجتماعی، حقوق بشر و... برعهده گرفته و متناسب با تحولات جهانی، این نقش را به خوبی نیز ایفا کرده‌اند. در این میان، دو عنصر «رقیق شدن اصل حاکمیت» و «کمرنگ شدن معنای اصل عدم مداخله در امور داخلی کشورها» به همراه تحولات سریع در حوزه ارتباطات دیجیتالی، سبب شده است نقش این سازمان‌ها به مراتب نسبت به قبل برجسته‌تر و کارآمدتر شود. در این راستا از مدت‌ها قبل گونه‌ای از سازمان‌های غیر سیاسی، یا سازمان‌های مردم‌نهاد یا سازمان غیر‌حکومتی در دنیا شکل گرفته است که به لحاظ اختصار در متون جدید حقوقی NGO‏ نامیده می‌شود. منظور از این قبیل سازمان‌ها، تشکل‌هایی است که عموما توسط تعدادی از گروه‌های غیر‌سیاسی و به صورت داوطلبانه با رعایت مقررات مربوط و با اهداف غیر‌انتفاعی تاسیس می‌شوند و به فعالیت‌های اجتماعی مبادرت می‌ورزند. این قبیل تشکل‌ها در سراسر جهان و به اشکال و انحای مختلف عینیت می‌یابند و به انواع گوناگون سازمان‌دهی می‌شوند. نهادهایی مثل موسسه‌های خیریه ثبت‌شده، سازمان‌های غیردولتی توسعه، انجمن‌ها، گروه‌ها و سازمان‌های زنان، سازمان‌های عقیده‌محور، انجمن‌های متخصصان، انجمن‌های صنفی و ائتلاف‌ها اتحادیه‌های کارگری، گروه‌های کمک‌رسانی و حرکت‌های اجتماعی، گونه‌هایی از این نوع تشکل‌هاست.

امروزه با لحاظ گستردگی این قبیل نهادها، ملاحظه می‌کنیم که این سازمان‌ها در عمل نقش بسیار مهمی‌را به عنوان واسطه بین فرد فرد مردم و قوای حاکم ایفا می‌کنند. هرچند این سازمان‌ها بخشی از ساختار دولت محسوب نمی‌شود، می‌توانند تاثیرات خاصی بر روند حکمرانی بر جای بگذراند.

از منظر اندیشه سیاسی و حقوقی، پیشینه و قدمت و مراحل تکامل و شکل‌گیری این قبیل سازمان‌ها به چه زمانی برمی‌گردد؟

از نظر زمانی ایجاد این سازمان‌ها به اندیشمندان اروپایی بر می‌گردد. "هگل" معتقد بود که جامعه در سه سطح کلان در یک هرم اجتماعی قابل بحث و بررسی است. در راس هرم قدرت، دولت یا حاکمیت قرار دارد. در میانه این سطح سازمان‌های واسط قرار دارند که نقش جامعه مدنی را ایفا می‌کنند و در پایین یا قاعده هرم شهروندان قرار دارند. در تئوری "هگل" جامعه مدنی ترکیب‌ءیافته از طبقات و گروه‌هایی است که افراد آن، به میل و اراده و خواست مستقلانه خود بر محور برخی علایق فردی و شخصی گرد هم آمد‌ه‌اند. این افراد بر اثر تعامل و ارتباط با همدیگر موقتاً یاد می‌گیرند که از چنین روابطی به نفع شخصی خویش استفاده نکنند و به منافع جمعی و گروهی بیشتر نظر داشته باشند و از قوانین عام اطاعت کنند. بر این مبنا اگرچه می‌توان گفت که ورود افراد در جامعه مدنی ابتدا بر اساس انگیزه‌ها و منافع شخصی صورت می‌گیرد؛ بر اثر برخورد با دیگران و تجربه، نوعی کلیت و عمومیت و درک وابستگی‌های متقابل، از انگیزه‌های شخصی و فردی عبور و به علایق جمعی گرایش پیدا می‌کنند و به اخلاق حرفه‌ای پایبندی نشان می‌دهند. در منطق "هگل" هرچند این سازمان‌ها، به دنبال مطالبات خود هستند، نقش واسط بودن آنها موجب می‌شود که مردم برای هر امری مستقیما با حاکمیت در تقابل قرار نگیرند. در نهایت می‌توان گفت که داوطلب شدن، ویژگی مشخص سازمان‌هایی است که جامعه مدنی را تشکیل می‌دهند و به زبان دیگر می‌توان آنها را سازمان‌های غیرانتفاعی نامید. در سازمان‌های داوطلبانه، عرصه مشارکت عمومی‌اتحادیه‌های صنفی و نظیر آن موجب می‌شود که نهاد قدرت از مطالبات اجتماعی از طریق این قبیل سازمان‌هامطلع شود.

اگرچه انجمن‌های داوطلبانه شهروندان در سراسر تاریخ وجود داشته‌اند، سازمان‌های غیردولتی در دو قرن اخیر توسعه یافته‌اند. یکی از نخستین سازمان‌های غیر دولتی، صلیب سرخ جهانی است که در سال 1863 تأسیس شد. عبارت «سازمان‌های غیردولتی» با تأسیس سازمان ملل متحد در سال 1945 به وجود آمد و فرایند جهانی‌سازی در قرن بیستم موجب اهمیت یافتن سازمان‌های مردم‌ شد. در آن زمان امکان حل خیلی از مشکلات توسط دولت یک کشور وجود نداشت و از سوی دیگر معاهدات بین‌المللی بیش از حد بر منافع مؤسسات مالی بزرگ متمرکز بودند بنابراین در اقدامی‌ متعادل کردن این روند، سازمان‌های غیردولتی با تأکید بر مسائل بشردوستانه و کمک به توسعه تأسیس شدند.

از منظر پیشینه اصولا سه مرحله یا دوران تکامل برای سازمان‌های غیردولتی شناسایی شده‌ است. در مرحله اول، نوع خاصی از سازمان‌های مردم‌نهاد شکل گرفتند که بر امدادرسانی و رفاه متمرکز بودند و مستقیما به افراد ذی‌نفع خدمات امدادی ارائه می‌کردند. توزیع غذا، تأمین پناهگاه و ارائه خدمات بهداشتی نمونه‌هایی از خدمات این قبیل سازمان‌های مردم‌نهاد بود. در مرحله دوم از تکامل، سازمان‌های مردم‌نهاد از لحاظ وسعت و اندازه کوچک‌تر و به مجموعه‌های مستقل تبدیل شدند. سازمان‌های مردم‌نهاد در این مرحله، امکانات جوامع محلی را گسترش دادند تا بتوانند با «اقدامات محلی مستقل» نیازهای آنها را برآورده سازند. در مرحله سوم سازمان‌های مردم‌نهاد در دو سطح ملی و بین‌المللی تغییراتی به‌ وجود آوردند و به تدریج این سازمان‌ها از سازمان مردم‌نهاد امدادرسان به سازمان مردم‌ توسعه و آبادانی تغییر ماهیت دادند. با لحاظ چنین امری و در این راستا تاکنون بیش از سه هزار سازمان غیردولتی دارای مقام مشورتی با شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد نیز تشکیل شده است که با در دست داشتن جواز حضور در جلسات مختلف نهادهای بین‌المللی حقوق بشری، می‌توانند همانند دولت‌ها به بیان دیدگاه‌های خود بپردازند، وضعیت حقوق بشری کشوری را نقد یا آن را تحسین کنند.

مشخصه‌های اصلی سازمان‌های مردم‌نهاد چیست؟

از آنجا که اصطلاح «سازمان مردم‌نهاد» بسیار کلی است، بسیاری از این سازمان‌ها ترجیح می‌دهند از اصطلاح سازمان داوطلبانه خصوصی (PVO) یا سازمان توسعه خصوصی (PDO) استفاده کنند. بعضی از سازمان‌های مردم‌نهاد نیمه‌مستقل (Quinoas) وظایف و کارهای دولتی را نیز انجام می‌دهند و برخی از این سازمان‌ها هیچ علاقه‌ای به سیاست ندارند؛ این در حالی است که برخی از آنها به منظور تامین منافع اعضای خود صرفاً به لابی‌گری در دولت می‌پردازند. اما براساس تعریف سازمان ملل، NGO ها یا سازمان‌های غیردولتی باید دارای چهار مشخصه اصلی باشند:

1- از وابستگی مستقیم به هر حکومتی آزاد باشند.

2-فعالیت‌های سیاسی و وابستگی به احزاب سیاسی نداشته باشند.

3-غیرانتفاعی باشند و فعالیت اقتصادی نکنند.

4-فاقد فعالیت‌های خشونت‌آمیز بوده و با گروه‌های بزهکار مرتبط نباشند.

در توضیح این چهار شرط باید گفت:

1. سازمان‌های مردم‌نهاد، غیر‌دولتی هستند بدین معنی که تأسیس آنها بر اساس تصمیم دولتی و در چارچوب بودجه عمومی قرار‌ نمی‌گیرد بلکه اشخاص حقیقی یا حقوقی خصوصی مؤسس آنها هستند؛ البته سازمان‌های مردم‌نهاد و مجموعه دولت دارای ارتباط و اثرات دوجانبه هستند. سازمان‌های مردم‌نهاد تمایل به استقلال دارند بدین معنی که سازمان مردم‌نهاد سعی می‌کنند برای تحقق اهداف خود در چارچوب قوانین موضوعه تا حد ممکن از درجه استقلال بالایی برخوردار باشند و زیر نفوذ صاحبان قدرت یا گرایش‌های مختلف قرار نگیرند.

2. سازمان‌های مردم‌نهاد غیرسیاسی هستند و این اهداف غیر سیاسی در بردارنده فعالیتی هستند که مشمول ماده یک قانون احزاب نمی‌شوند.

3. سازمان‌های مردم‌نهاد غیرانتفاعی هستند؛ بدین معنی که دست یافتن به درآمد و سود و انجام فعالیت‌های تجاری و صنفی انتفاعی به منظور تقسیم منافع بین اعضا مؤسسان، مدیران و کارکنان هدف سازمان نیست، هرچند

که این ویژگی، سازمان مردم‌نهاد را از دستیابی به درآمد برای اداره امور خود باز نمی‌دارد.

4. سازمان‌های مردم‌نهاد در عین حال که ممکن است مخالف جهت گیری‌های کلی حکومت باشد، اما به لحاظ مدنی بودن رفتارهایشان به هیچ وجه با گروه‌های خشونت آمیز و مجرمین هم راستا نمی‌شود.

آیا تعریف و سابقه‌ای از منظر اجتماعی از این سازمان‌ها در حقوق ایران وجود دارد؟

شاید در یک بحث کلان بتوان گفت که حیات سازمان‌های مردم‌نهاد از درون اسلام شکل گرفته و در طی دوره‌ها‌ی مختلف به شکل‌های متفاوت پدید آمده است. از گذشته‌های دور اقدامات مردم‌نهاد مذهبی در کشور در قالب مساجد، تکایا و هیات‌های مذهبی وجود داشته است. این ساختارهای مردم‌نهاد هر چند که که به صورت رسمی‌تحت این نام تعریف نشده‌اند، اما به نوعی نهادهای غیردولتی سنتی قدیمی‌‌اند.

صندوق‌های قرض‌الحسنه، خیریه‌ها، انجمن‌های اسلامی‌ حتی دوره‌های فارغ التحصیلی در دوران بعدتر و سپس اتحادیه‌ها، اصناف و نظام‌های صنفی و مهندسی و غیره، شکل‌های جدیدتر نهادهای مدنی هستند؛ عناوینی چون «جمعیت»، «انجمن»، «کانون»، «مرکز»، «گروه»، «مجمع»، «خانه»، «موسسه» می‌توانند به‎جای واژه «سازمان» و تشکل‌های غیردولتی به‌کار گرفته شوند. با این وصف قانون مدونی که ساختار و ارکان این نوع تشکل‌ها را به نحو روشن مشخص سازد؛ در حقوق ایران وجود ندارد. تنها متن مدون و مشخصی که بر اساس مفاد این تشکل‌ها را سامان‌دهی کرده است آیین‌نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد مصوب 8/5/84 هیأت وزیران بوده که درآن سازمان مردم‌نهاد تعریف و توصیف شده است.

در این آیین‌نامه سازمان‌های مردم‌نهاد به تشکلی اطلاق می‌شود که توسط گروهی از اشخاص حقیقی یا حقوقی غیرحکومتی به‌صورت داوطلبانه با رعایت مقررات مربوط، تأسیس شده و غیرانتفاعی، غیرسیاسی و عضوپذیر است. لذا ملاحظه می‌کنیم که قدمت حقوقی این نهاد به کمتر از یک دهه می‌رسد و تلاش‌ها برای تصویب قانون مربوطه هم تا کنون منتهی به ثمره لازم نشده است.