ممنوعیت تغییر کاربری اراضی کشاورزی ، حتی یک متر

 وسوسه ویلاسازی باعث شده است که بسیاری از زمین‌های کشاورزی شمال کشور تغییر کاربری پیدا کند و شکل و شمایل مسکونی به خودشان بگیرند. موضوع تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی به مسکونی اگر چه در همه جای کشور تهدیدی برای کشاورزی است، در شمال کشور موضوع در حال تبدیل شدن به یک بحران است.

قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، چنین تغییراتی را ممنوع کرده است با وجود این تغییر کاربری چنین زمین‌هایی همچنان در حال وقوع است. در سال 1391 در این خصوص رای وحدت رویه‌ای از سوی هیات عمومی دیوان عالی کشور صادر شد که به بررسی آن پرداخته‌ایم.

اختلاف برداشت در قانون

تبصره 1 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مقرر می‌کند: «تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها برای سکونت شخصی صاحبان زمین (تا 500 متر مربع) فقط برای یک‌بار و احداث دامداری‌ها، مرغداری‌ها، پرورش آبزیان، تولیدات گلخانه‌ای و همچنین واحدهای صنایع تبدیلی و تکمیلی بخش کشاورزی و صنایع دستی مشمول پرداخت عوارض موضوع این ماده نخواهد بود.» برخی ملاک 500 متری را که در این تبصره آمده است، ملاک و معیاری دانسته‌اند که برای تغییر کاربری تعیین شده است. آنان با این گمان، تغییر کاربری کمتر از 500 متر را بدون گرفتن مجوزهای لازم جرم نمی‌دانند؛ اما گروهی دیگر معتقدند این معیار و ضابطه 500 متری، فقط مربوط به تبصره 1 ماده 2 قانون است و ربطی به دیگر مواد ندارد. آنان به ماده 3 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها استناد می‌کنند که روشن و شفاف گفته است: «کلیه مالکان یا متصرفان اراضی زراعی و باغ‌های موضوع این قانون که به صورت غیرمجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 1 این قانون اقدام به تغییر کاربری کنند، علاوه بر قلع و قمع بنا، به پرداخت جزای نقدی از یک تا سه برابر بهای اراضی زراعی و باغ‌ها به قیمت روز زمین با کاربری جدید که مورد نظر متخلف بوده ‌است و در صورت تکرار جرم به حداکثر جزای نقدی و حبس از یک ماه تا شش ‌ماه محکوم خواهند شد.» مشاهده می‌شود که در این قانون هیچ حد نصابی تعیین نشده است و هر تغییر کاربری بدون شرایط قانون حتی اگر یک متر باشد، جرم است. دادگاه‌های تجدیدنظر استان مازندران با اختلاف استنباط از تبصره 1 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها اصلاحی 1/8/1385 و ماده 3 این قانون، در مواردی که وسعت اراضی تغییر کاربری داده شده کمتر از 500 مترمربع بوده باشد، آرای متهافت صادر کرده‌اند که نشان از اختلاف محاکم در این خصوص دارد.

اختلاف برداشت فوق از قانون به حدی شایع بود که باعث صدور آرای متفاوتی از سوی دادگاه‌ها شد. از جمله دادگاه‌های تجدیدنظر استان مازندران که جزو استان‌هایی است که بیش از دیگر نقاط کشور با مشکل تغییر کاربری زراعی به مسکونی روبه‌رو است، با اختلاف استنباط از تبصره 1 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها اصلاحی 1/8/1385 و ماده 3 این قانون، در مواردی که وسعت اراضی تغییرکاربری داده شده کمتر از 500 مترمربع بوده باشد، آرای متهافت صادر کردند که نشان از اختلاف محاکم در این خصوص دارد. سرانجام این اختلاف برداشت به صدور رای وحدت رویه منتهی شد.

معیار و مبنا قرار دادن 500 متر مربع

شعبه 102 دادگاه عمومی جزایی چالوس، رایی به این شرح صادر کرده است: «در خصوص شکایت اداره جهاد کشاورزی علیه آقای غلام‌رضا... دایر بر تغییر کاربری غیرمجاز صد مترمربع از اراضی زراعی به مسکونی، از توجه به اوراق پرونده و تحقیقات معموله و صرف نظر از کیفرخواست صادره، نظر به قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها اصلاحی 1/8/1385 و رعایت تبصره 1 ماده 3 قانون فوق و کم بودن تغییر کاربری متهم در اراضی زراعی تا حد احصاءشده در قانون مذکور، بنابراین دادگاه بنا به مراتب فوق قرار منع تعقیب متهم موصوف از اتهام انتسابی را صادر و اعلام می‌کند.» از این رأی در مهلت قانونی تجدیدنظرخواهی شده که در سال 1384 پس از طرح در شعبه پنجم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران، به شرح ذیل به صدور دادنامه منتهی شده است: «سازمان جهاد کشاورزی از آقای غلام‌رضا... به اتهام تغییر کاربری به صورت غیرمجاز در 100 مترمربع از اراضی زراعی به مسکونی مورد پیگرد قرار گرفته سرانجام شعبه 102 دادگاه کیفری چالوس به لحاظ اینکه میزان تغییر کاربری از حد نصاب مقرر در قانون کمتر است و بزهی واقع نشده است، قرار منع پیگرد صادر کرده، آنگاه اداره شاکی از این رأی به تجدیدنظرخواهی برخواسته است. اینک دادگاه با نگرش به مندرجات پرونده اعتراض را نادرست می‌انگارد و رأی براساس موازین قانونی صادر شده و خدشه‌ای بر آن وارد نیست. با تصحیح ماده استنادی دادگاه نخستین به تبصره 1 ماده 2 قانون حفظ کاربری مصوب 1374 با اصلاحات مورخ 1/8/1385 به استناد ماده 257 قانون آیین دادرسی کیفری، دادنامه پیش گفته را تأیید و استوار می‌کند، این رأی قطعی است.»

500 متر ملاک تعلق عوارض است نه وقوع جرم

شعبه 102 دادگاه عمومی جزایی چالوس در مورد اتهام آقای رسول... مبنی بر تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی، به شرح ذیل اتخاذ تصمیم کرده است: «در خصوص شکایت اداره جهاد کشاورزی شهرستان چالوس علیه آقای رسول، دایر بر تغییر کاربری غیرمجاز 250 مترمربع از اراضی زراعی و باغ‌ها واقع در روستای عباس کلاچالوس، از توجه به اوراق پرونده و ملاحظه شکایت اداره شاکی و گزارش اعضای اکیپ و دهگردشی و صورت‌جلسه اعضای کمیسیون ارزشیابی در خصوص تغییر کاربری و عدم حضور متهم در جلسه دادگاه و نظر بر اینکه به موجب قانون اخیرالتصویب مورخ 1/8/1385 قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی و باغ ها مصوب 31/3/1374 و رعایت تبصره 1 ماده 3 قانون فوق چون تغییر کاربری مشتکی‌عنه به مساحت 250 مترمربع از اراضی زراعی است و قانون مذکور تغییر کاربری زیر 500 مترمربع را مشمول عوارض و مجازات آن قانون ندانسته، بنابراین دادگاه بنا به مراتب فوق قرار منع تعقیب صادر و اعلام می‌کند...» این رای بر اثر اعتراض اداره شاکی به مرجع تجدیدنظر ارجاع شد و دادگاه تجدیدنظر استان مازندران به به شرح ذیل اتخاذ تصمیم کرده است: «در خصوص تجدیدنظرخواهی مدیریت جهاد کشاورزی شهرستان چالوس نسبت به دادنامه شماره 138ـ27/2/1386 صادرشده از شعبه 102 دادگاه جزایی چالوس که متضمن قرار منع تعقیب نسبت به تجدیدنظرخوانده آقای رسول... از اتهام تغییرکاربری غیرمجاز 250 مترمربع از اراضی زراعی و باغ‌ها واقع در روستای عباس کلا چالوس می‌باشـد، نظر به اینـکه وصف جـزایی تغییر کاربری کمتر از مـساحت 500 متـرمربع زایل نشده است بلکه به کمتر از مساحت مذکور، عوارض تعلق نمی‌گیرد بنابراین دادگاه ضمن وارد دانستن تجدیدنظرخواهی به عمل آمده، مستنداً به فراز دوم بند (ب) ماده 257 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری دادنامه معترض‌عنه را نقض و جهت ادامه رسیدگی به مرجع محترم صادرکننده رأی بدوی اعاده می‌کند این رأی حضوری و قطعی است.»

اختلاف در برداشت از قانون

مشاهده می‌شود که با استنباط از تبصره 1 اصلاحی سال 1385 ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی و باغ‌ها مصوب 1374 و ماده 3 این قانون آرای مختلفی صادر شده است. یک شعبه با تصویب این تبصره، وصف کیفری مرتکبین تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به مسکونی در مساحت کمتر از 500 مترمربع را منتفی دانسته است، اما شعبه دهم در همین شرایط تعقیب کیفری متهم و مجازات وی را تجویز کرده است. به همین دلیل در اجرای ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری، موضوع برای صدور رأی وحدت رویه قضایی در هیات عمومی دیوان عالی کشور مطرح شد.

نظر دادستان

قبل از صدور رای وحدت رویه قضایی، نظر دادستان یا نماینده وی در خصوص موضوع گرفته می‌شود. در این خصوص نماینده دادستان رأی شعبه پنجم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران را ترجیح می‌دهد و استدلال‌های این تصمیم خود را به این شرح بیان می‌کند:

1-مستفاد از ماده 1 و تبصره 1 همین ماده از قانون حفظ کاربری اراضی زراعی این است که قانونگذار مصداق تغییر کاربری را مواردی می‌داند که اراضی زراعی و باغ‌ها از حالت زراعی و باغ بودن خارج شود و به همین دلیل در تبصره 4 از ماده یک احداث گلخانه، دامداری، مرغداری، پرورش ماهی و امثال آن را تغییر کاربری به حساب نیاورده است.

2- در مفاد تبصره 1 ماده 2 نیز استفاده می‌شود که احداث مسکن در اراضی زراعی و باغ‌ها تا 500 متر مربع را که در زمره موارد استثنا‌ء شده موضوع تبصره 4 ماده یک آمده است تغییر کاربری نیست و قابلیت تعقیب جزایی ندارد.

3- موضوع ماده 2 از همین قانون که برای موارد مذکور عوارض تعیین کرده است مربوط به جایی است که با مجوز کمیسیون مربوطه کل زمین یا باغ تغییر کاربری داده شده است و به همین جهت نگفته، عوارض قسمتی که تغییر کاربری داده شده است اخذ شود، بلکه 80 درصد قیمت اراضی و باغ‌های مذکور به صورت مطلق آمده است.

رای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عالی کشور

برای حل اختلاف آرا سرانجام رای وحدت رویه شماره 724 هیأت عمومی دیوان عالی کشور در تاریخ 24 اردیبهشت 1391 با موضوع نحوه تغییرکاربری اراضی زراعی و باغ‌ها برای سکونت صاحبان زمین صادر شد. در این رای آمده است: «تغییرکاربری اراضی زراعی تا 500 مترمربع، برای سکونت شخصی صاحبان زمین اگر با اجازه اعضای کمیسیون موضوع تبصره 1 اصلاحی سال 1385 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها باشد، طبق تبصره 1 ماده 2 این قانون فقط برای یک‌بار از پرداخت عوارض قانونی معاف خواهد بود.»

مفاد این تبصره به معافیت از مجازات افرادی که بدون اخذ مجوز از کمیسیون مزبور اقدام به تغییرکاربری کرده‌اند دلالت نمی‌کند؛ زیرا ماده 3 قانون مرقوم، این قبیل اشخاص را کلا قابل تعقیب دانسته و موارد استثنایی و خارج از شمول مجازات نیز در تبصره 4 همین ماده صراحتاً ذکر شده است. بنابراین به نظر اکثریت اعضای هیأت عمومی دیوان عالی کشور تغییر غیرمجاز کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به منظور سکونت مطلقاً ممنوع و مرتکبان آن قابل تعقیب کیفری می‌باشند و رأی شعبه دهم دادگاه تجدیدنظر مازندران در حدی که با این نظر مطابقت داشته باشد صحیح و قانونی تشخیص می‌گردد. این رای وحدت رویه طبق ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری در موارد مشابه برای کلیه شعب دادگاه ها و دیوان عالی کشور لازم‌الاتباع خواهد بود.