رای شماره 928 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال بندهای 3 ، 9 ، 14 و 16 ماده 2 آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت

رأی شماره 928 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده 2 آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قرار دادن کارکنان غیرشرکت های تابعه نفت برای برخورداری از آیین نامه

شماره هـ/645/95                                                                       1396/10/16

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 928 مورخ 1396/9/21 با موضوع:

«ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده 2 آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قرار دادن کارکنان غیرشرکت های تابعه نفت برای برخورداری از آیین نامه جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه : 1396/9/21         شماره دادنامه: 928      کلاسه پرونده : 645/95

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی : دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته : ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده (2) آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت

گردش کار : دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره 976/28266/م/2ـ 1395/5/5 ابطال بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده (2) آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« مطابق ماده (10) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت مصوب سال 1391 مجلس شورای اسلامی، نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می باشند با رویکرد تقویت رقابت پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابع آیین نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد  وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم الاجراء شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می رسد.

آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت در تاریخ 1394/9/4 به تأیید رئیس جمهور رسیده و جهت اجرا به وزارت نفت ابلاغ گردیده که به شرح ذیل مغایر با قانون ارزیابی می گردد.

1ـ حکم ماده (10) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت ناظر برکارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت شاغل در واحدهای عملیاتی و تخصصی بوده و از آنجا که آیین نامه اجرایی مربوط به استناد ماده (10) مأخذ قانونی اخیرالذکر تصویب و به تأیید رسیده است اساساً مفاد آیین نامه می بایست در چارچوب قانون بوده و نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد بر این اساس مفاد بند (3) ماده (1) آیین نامه صدرالاشاره به لحاظ اضافه نمودن عبارت وزارت نفت، شرکتها، سازمانها و مؤسسات تابعه آن از حیث توسعه شمول قانون ورود در حوزه تقنینی مغایر با ماده (10) مأخذ قانونی اخیرالذکر است.

2ـ به تبع ایراد قانونی موضوع بند (3) ماده (2) آیین نامه صدرالاشاره، تعاریف مندرج در بندهای (9) و (14) همان ماده نیز به ترتیب از حیث توسعه شمول کارکنان و مناطق عملیاتی، با توجه به تعریف صنعت نفت واجد ایراد قانون خواهد بود.

3ـ مفاد بند (16) آیین نامه موصوف متضمن تعریف واحد عملیاتی و اضافه نمودن عبارت واحد، سازمان، مؤسسه طبق تعریف مندرج در بند (6) ماده (1) قانون اصلاح قانون نفت مغایر با نص صریح ماده (10) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مبنی بر شمولیت صرف کارکنان شرکتهای تابعه وزارت می باشد.

4ـ بند (14) ماده (2) آیین نامه مذکور نیز مناطق عملیاتی را شامل مناطقی که صنعت نفت در سراسر کشور دارای تأسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیتهای محوله طبق قوانین و مقررات موضوع در آن محلها به طور موقت یا دائم حضور دارد تلقی نموده است که این امر مغایر ماده (10)  قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و مآلاً کارکنان مشمول موضوع بند (9) ماده (2) آیین نامه موصوف خواهد بود. به عبارت دیگر مطابق حکم ماده (10)  قانون اخیرالذکر اصالت تعیین شاخص های پرداخت حقوق و مزایا به محل خدمت کارکنان صنعت نفت اختصاص داشته و مستلزم انجام وظایف و مسئولیت های محوله در محل اجرای عملیات می باشد بر این اساس موجودیت واحد عملیاتی نیز از نظر مکانی تابع منطقه عملیات بوده و شمول واحدهای عملیاتی خارج از مناطق عملیاتی مغایر با هدف مقتن است.

بنا به مراتب معروضه علیرغم تأکید سازمان متبوع بر رفع ایرادات و مغایرتهای مطروحه در کمیته تعاملی با وزارت نفت و توجهاً به انقضاء مهلت مقرره سه ماهه و عدم اصلاح مغایرتهای قانونی مذکور، در اجرای مواد (12) و (13) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال بندهای  (3)، (9)، (14) و (16) ماده (2) آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از زمان صدور مورد استدعا است.

متن بندهای 3، 9، 14 و 16 ماده (2) آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:

3ـ صنعت نفت: منظور از صنعت نفت در این آیین نامه، عبارت از وزارت نفت، شرکتها، سازمانها و مؤسسات تابعه آن می باشد.

9ـ کارکنان مشمول: عبارت است از کارکنان صنعت نفت که مشمول تعاریف بندهای ماده (1) قانون اصلاح قانون نفت بوده و در صندوق های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت عضویت داشته باشند.

  14ـ مناطق عملیاتی: مناطقی است که صنعت نفت در سراسر کشور (خشکی و دریا) دارای تأسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیتهای محوله طبق قوانین و مقررات موضوعه در آن محل ها به طور موقت یا دائم حضور دارد. مناطق عملیات برحسب شرایط آب و هوایی/اقلیمی بر مبنای ضوابط صنعت نفت به مناطق مختلف (گرمسیر، سردسیر، معتدل) تقسیم می شود.

16ـ واحد عملیاتی: عبارت است از هر واحد سازمان، مؤسسه یا شرکتی که طبق تعریف مندرج در بند (6) ماده (1) قانون اصلاح قانون نفت عهده دار عملیات بالادستی و پایین دستی است.

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت طی شماره 96/11157م ـ 1396/6/19 به دفاعیات وزارت نفت بسنده کرده است. متن لایحه شماره 343340 ـ 1395/7/28 معاونت امور حقوقی و مجلس وزارت نفت به قرار زیر است:

نظر به اینکه معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان، ضمن اعتراض به مفاد بندهای (3)، (9)، (14) و (16) ماده (2) آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت، که صرفاً ناظر بر «تعاریف اصطلاحات و عناوین مندرج در آیین نامه مذکور بوده و متضمن وضع هیچ گونه مقرره ای نمی باشد، آیین نامه یاد شده را از حیث توسعه شمول کارکنان، مناطق و واحدهای عملیاتی، مغایر با مفاد ماده (10) قانون وظایف و اختیارات  وزارت نفت مصوب 1391 ارزیابی نموده اند. لذا در راستای تبیین موضوع و تزلزل مفاد درخواستی شاکی لازم به توضیح است:

1ـ طبق مفاد ماده(10) قانون و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391، نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می باشند، با رویکرد تقویت رقابت پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص، تابع آیین نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت  توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می رسد که آیین نامه یادشده، تحت عنوان «آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت توسط وزارت نفت تهیه و به تأیید و توشیح ریاست جمهور رسیده و طی نامه شماره 92292ـ1393/9/1 رییس دفتر سرپرست نهاد ریاست جمهوری، جهت اجرا به وزارت یاد شده ابلاغ گردیده است.

2ـ مطابق ماده (2) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت مصوب سال 1391، «اصطلاحات و تعاریف مندرج در ماده (1) قانون اصلاح قانون نفت مصوبه 1390/3/23 در این قانون معتبر است. بنابراین، استفاده از تعاریف مندرج در قانون نفت و  اصلاحات بعدی آن، از جمله «واحد عملیاتی ، در آیین نامه موضوع شکایت شاکی عیناً در راستای تجویز قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت بوده و واجد هیچگونه مغایرتی با قوانین مربوط نمی باشد.

3ـ حسب مفاد بند (6) ماده (1) قانون نفت مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن، واحد عملیاتی عبارت از هر واحد، سازمان، مؤسسه یا شرکتی است که عملیات بالا دستی یا پایین دستی نفت را به صورت اصلی، فرعی تخصصی عمومی و خدمات جنبی نفتی، بر اساس قوانین و مقررات مربوط عهده دار می باشد.

4 ـ طبق مفاد بندهای (4) و (5) ماده (1) قانون فوق الاشعار، کلیه مطالعات، فعالیت ها و اقدامات مربوط به اکتشاف، حفاری، استخراج، بهره برداری و صیانت از منابع نفتی، انتقال ذخیره سازی و صادرات آن و نیز احداث و توسعه تأسیسات و صنایع وابسته، تحدید حدود، حفاظت و حراست آنها برای عملیات تولید و قابل عرضه کردن نفت در حد جدا سازی اولیه، صادرات، استفاده  و یا عرضه برای عملیات پایین دستی (مواردی نظیر مدیریت و نظارت بر تأمین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط  ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیت های لازم جهت ایجاد ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق) جزء عملیات بالادستی محسوب و کلیه مطالعات، فعالیت ها و اقدامات مربوط به عملیات تصفیه و پالایش در تأسیسات پالایش جهت تولید فرآورده های نفتی و استفاده از آنها برای تولید محصولات پتروشیمیایی و انتقال ذخیره سازی، توزیع، فروش داخلی، صادرات و واردات فرآورده های نفتی و محصولات پتروشیمیایی (مواردی نظیر تأمین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیت های لازم جهت ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق) جزء عملیات پایین دستی محسوب می شود.

5 ـ طی تعاریف مندرج در بندهای ذیل ماده (2) آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت، به هر واحد سازمانی، مؤسسه یا شرکتی که مطابق و در راستای تعاریف قانونی فوق الذکر، عهده دار عملیات بالادستی و پایین دستی باشد. «واحد عملیاتی ، اطلاق شده، مناطقی که صنعت نفت در سراسر کشور دارای تأسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیت های محوله طبق قوانین و مقررات موضوع در آن محل ها به طور موقت یا دائم حضور دارد، «مناطق عملیاتی ، محسوب گردیده، وزارت نفت، شرکتها، سازمانها و مؤسسات تابعه آن، در مجموعه و به اختصار، «صنعت نفت نامیده شده و مآلاً، کارکنان شاغل در صنعت نفت که در صندوق های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت عضویت داشته باشند. مشمول مفاد آیین نامه موصوف اعلام گردیده اند. لذا چنانچه ملاحظه می فرمایند، بندهای مورد اعتراض متقاضی ابطال نه تنها متضمن وضع حق و تکلیف آمره جدیدی نبوده بلکه صرفاً تأکید و تکرار تعاریف مصرح در قانون نفت مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن می باشد.

6 ـ حسب مفاد ماده (14) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب 1391، کارکنان وزارت نفت و شرکتهای تابعه، از نظر بازنشستگی و امور رفاهی تابعه صندوق های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت می باشند.

7ـ شایان ذکر است شاکی قبلاً درخواست مزبور را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا نموده که پس از ثبت به کلاسه 1084/94 متعاقباً عیناً درخواست خود را مسترد نمود. بنابراین با عنایت به مفاد ماده 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مجدداً رسیدگی به موضوع مزبور از دیدگاه قانون حاکم صحیح به نظر نمی رسد معهذا بدواً  نظر قضات را به این مهم معطوف می دارد.

بنا به مراتب فوق و مضافاً به لحاظ اینکه کارکنان شاغل در وزارت نفت به مصابه کارکنان شاغل در شرکتهای تابعه آن، در زنجیره عملیات بالادستی و پایین دستی فعالیت داشته و به طور کلی، جزء کارکنان صنعت نفت محسوب شده و عضو صندوق های بازنشستگی، پس انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت هستند، مشمول آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت بوده و انتزاع وزارت نفت از شمول واحدهای عملیاتی، مغایر با مقررات قانون نفت مصوب 1366 و اصلاحات بعدی آن و نیز قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می باشد. در نتیجه به کیفیت معنونه درخواست شاکی مردود و فاقد محمل قانونی است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/9/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و نیز با حضور نماینده معرفی شده از سوی طرف شکایت تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق ماده 10 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال 1391 مقرر شده نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیات و تخصصی شاغل می باشند با رویکرد تقویت رقابت پذیری و سرعت بخشیدن به بهره برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابعه آیین نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور تهیه می شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون به تصویب رئیس جمهور می رسد. نظر به حکم قانونی مذکور، آیین نامه تصویبی ناظر بر نظامهای اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شرکتهای تابعه وزارت نفت شاغل در واحدهای عملیات و تخصصی باید باشد، اما چون در بند 3 ماده 2 آیین نامه در تعریف «صنعت نفت که آیین نامه ناظر بر آن است،وزارت نفت و سازمانها و مؤسسات تابعه به عنوان صنعت نفت تعیین شده و در بند 9 ماده 2 آیین نامه و در تعیین مصادیق کارکنان مشمول آیین نامه،کارکنان صنعت نفت، مشمول قرار گرفته اند، بنابراین کارکنان وزارت نفت و سازمانها و مؤسسات تابعه مشمول حکم آیین نامه ماده 10 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می باشند که این امر مغایر حکم ماده 10 قانون پیش گفته است زیرا مطابق ماده 10 قانون مذکور کارکنان شرکت های تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل هستند باید تحت شمول آیین نامه این ماده قرار گیرند و نه همه کارکنان وزارت نفت و سازمانها و مؤسسات تابعه. با توجه به مراتب بندهای 16، 14، 9 و 3 آیین نامه نظامهای اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قرار دادن کارکنان صنعت نفت برای برخورداری از آیین نامه با لحاظ تعریفی که از صنعت نفت در بند 3 ماده 2 ارائه شده، مغایر ماده 10 قانون صدرالذکر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی