رای شماره 885 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد

رأی شماره ٨٨5 ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند ٨ مصوبه یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه مورخ ١٣٩4/٧/٢١ شورای اسلامی شھر کرج

6/١٠/١٣٩6 ٩5/١4٢٣/ھـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٨٨5 مورخ ١٣٩6/٩/١4 با موضوع:

«ابطال بند ٨ مصوبه یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه مورخ ١٣٩4/٧/٢١ شورای اسلامی شھر کرج.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل ھیأت عمومی و ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

مرجع رسیدگی: ھیأت عمومی دیوان عدالت تاریخ دادنامه: ١٣٩6/٩/١4 شماره دادنامه: ٨٨5 کلاسه پرونده: ١4٢٣/٩5 اداری.

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ٨ مصوبه یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه مورخ ١٣٩4/٧/٢١ شورای اسلامی شھر کرج

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت ھمگانی و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاھھای اداری سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ١٨٨٩٨4 ـ ١٣٩5/٩/١٣ اعلام کرده است که:

«حضرت حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بھرامی

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً مصوبه یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه مورخ ١٣٩4/٧/٢١ به شورای اسلامی شھر کرج از جھت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:

الف ـ شھرداری کرج به موجب لایحه شماره ٨6/٩٣٠٢٠/ش ـ ١٣٩4/٧/٢٠ به شورای اسلامی شھر کرج در خصوص وصول مطالبات شھرداری، پیشنھاد نموده است: « ... در سالھای اخیر به جھت رکود صنعت ساختمان و تأثیر به سزای این امر در توان مالی مؤدیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شھرداری و توانمندسازی مؤدیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکھا و دریافت به موقع مطالبات و بھره برداری به موقع از پروژهھای عمرانی و خدمات رسانی بھتر به شھروندان  این شھرداری در نظر دارد ھمانند سایر شھرداری ھا از جمله تھران و تبریز تفاھم نامه ای را با بانک شھر به شرح پیوست منعقد نماید.

که در این روش کلیه مؤدیانی که به شھرداری بدھکار می باشند و توان پرداخت بدھی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ ٢٣ درصد، میزان ٧٧ درصد از مبلغ اعلامی را نقداً به حساب شھرداری واریز نماید که با این اقدام شھرداری به موقع به مطالبات خود رسیده و دچار خسارت ناشی از تورم آتی و مشکلات بعدی چکھای برگشتی نخواھدشد. لازم به ذکر است در صورت وجود توان مالی در مؤدیان می توانند رأساً نسبت به پرداخت اقدام و از این تخفیف استفاده نمایند. خواھشمند است به صورت دو فوریتی مطرح و تصمیم گیری گردد.»

در ادامه متن لایحه نیز قید شده: «به شھرداری کرج اجازه داده می شود به جھت جلوگیری از انباشت بدھی مؤدیان و چکھای برگشتی و به منظور توانمند سازی مؤدیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و بھره برداری به موقع از پروژه ھای عمرانی و خدمات رسانی ھر چه بھتر به شھروندان، مؤدیان بدھکاری که توان پرداخت یکجا بدھی خود را به شھرداری ندارند و درخواست تقسیط می نمایند را به بانک شھر معرفی و در صورت پرداخت یکجا بدھی مؤدی از طریق بانک با کسر ٢٣ %از کل بدھی مؤدی ٧٧% آن را به صورت نقدی و یکجا به حساب شھرداری واریز نمایند. ضمناً تاریخ انقضاء این مصوبه از تاریخ ابلاغ تا پایان سال ١٣٩5 می باشد.» متن فوق حاوی نکات زیر است:

١ـ انعـقاد تفاھم نامه با بانک شـھر و پرداخت مطالبات مـؤدیان توسط بانک با کسـر مبلغ ٢٣ %از اصل بدھـی و احتسـاب کل آنھا به عنوان مطالبـات به حساب مودی.

٢ـ در صورت وجود توان مالی در مؤدیان و پرداخت بدھی استفاده از ٢٣ %تخفیف براساس مصوبه فوق، بخشودگی چه از محل تسھیلات بانک شھر و چه از محل پرداختھای تعدادی مؤدیان به شھرداری شامل:

الف ـ جرایم ب ـ عوارض

گفتنی است بر اساس آمار ارائه شده از کمیسیون ماده صد میزان آراء اجرا نشده جریمه (جریمه و مختلط) به تعداد حدود 4٨٠٠ رأی و به مبلغ بیش از ٧٣٠٠ میلیارد ریال می باشد.

 ب ـ پس از طرح موضوع در یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه رسمی شورای اسلامی شھر کرج مورخ ١٣٩4/٧/٢١ ،ابتدا با دو فوریت پیشنھاد، سپس متن لایحه شھرداری با اکثریت آراء طی بند ٨ صورتجلسه به تصویب رسیده است.

ج ـ با عنایت به ارسال مصوبه به فرمانداری برای تطبیق آن با قوانین و مقررات به دلیل عدم اعلام نظر در موعد مقرر قانونی، مصوبه مذکور طی شماره 4/4٢/٩4/4٨٣٩ ـ ١٣٩4/٨/٩ به شھرداری کرج برای اجرا ابلاغ می شود.

د ـ در خصوص مصوبه مذکور:

اولاً: برای پرداختھای نقدی جرایم کمیسیون ماده صد قانون شھرداری ھا، بخشودگی تعیین گردیده است.

ثانیاً: جرایم کمیسیون ماده (١٠٠ (ناشی از تخلفات ساختمانی بوده و نوعی مجازات تلقی می شود و طبق نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره ٧/55٢٧ ـ ١٣٧4/٩/٢6» :اعمال مقررات مربوط به تخفیف مجازات خاص دادگاھھا و مجازاتھا است...» و کمیسیون ماده صد نیز یک مرجع شبه قضایی محسوب می شود و آراء صادره آن که به عنوان جریمه به متخلفین تعلق گرفته، بر اساس نرخھای تعیین شده در قانون مذکور (با توجه به ارزش معاملاتی و...) تعریف گردیده، لذا توسط شورای شھر قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی ندارد.

ثالثاً: به استناد ماده (٧6 (قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران که وظایف شورای اسلامی شھر احصاء شده، اشاره ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده (١٠٠ (و یا اخذ بھره بانکی ناشی از تقسیط جرایم دیرکرد کمیسیون ماده صد قانون شھرداری ھا نشده است و در مصوبه مذکور قید گردیده در صورت پرداخت یک جا و نقدی مطالبات با اقدام از طریق بانک شھر به صورت تسھیلات، ٢٣ %درصد کل بدھی بخشوده می شود. لذا تعیین، تصویب و اخذ ھرگونه مبلغی تحت ھر عنوان و یا کاھش و افزایش جرایم نیز از جمله بخشودگی مستلزم وضع قانون توسط مبادی ذی ربط می باشد و در این خصوص نیز قانونی توسط مقنن وضع نشده است و شوراھا تنھا اختیار تصویب لوایح برقراری عوارض شھر و ھمچنین تغییر نوع و میزان آن را بر عھده دارند وجرایم ماده ١٠٠ جزء عوارض شھر محسوب نمی شود. ضمن آن که در این قبیل موارد بر اساس ماده ٩آیین نامه اجرایی وضع عوارض مصوب ١٣٧٨/٧/٧ ھیأت وزیران «شورا می تواند در ھنگام وضع عوارض جدید یا در زمان مقتضی نسبت به موارد معافیت، کاھش تخفیف و لغو عوارض که تصویب نموده اند باتوجه به سیاستھای مقرر در اینآیین نامه اتخاذ تصمیم نمایند.» لذا بند ٨ مصوبه یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه مورخ ١٣٩4/٧/٢١ شورای اسلامی شھر کرج راجع به بخشودگی ٢٣ %از اصل جرایم کمیسیون ماده صد در قبال پراخت نقدی و به صورت تسھیلات توسط بانک شھر برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شھر مزبور می باشد. از این رو ضمن درخواست صدور دستور موقت، ابطال مصوبه مورد اشاره مورد تقاضاست. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»

متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«٨ ـ لایحه شھرداری به شماره ٨6/٩٣٢٠/ش ـ ١٣٩4/٧/٢٠ به شرح ذیل: «ھمان گونه که مستحضرید در سالھای اخیر به جھت رکود صنعت ساختمان و تأثیر بسزای این امر در توان مالی مؤدیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شھرداری و توانمندسازی مؤدیان و به حرکت در آوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چکھا و دریافت به موقع مطالبات و بھره برداری به موقع از پروژه ھای عمرانی و خدمات رسانی بھتر به شھروندان این شھرداری در نظر دارد ھمانند سایر شھرداری ھا از جمله تھران و تبریز تفاھم نامه ای را با بانک شھر به شرح پیوست منعقد نماید که در این روش کلیه مؤدیانی که به شھرداری بدھکار می باشند و توان پرداخت بدھی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ ٢٣ درصد، میزان ٧٧ درصد از مبلغ اعلامی به ردیف بودجه نھر سیاه جوی در سال ١٣٩4 مدنظر قرار گرفته و مابقی در بودجه سالھای آتی پادار و موارد به صورت دو فوریت در جلسه علنی شورا مطرح و نتیجه جھت انجام اقدامات لازم به شھرداری ابلاغ گردد. متن لایحه: به شھرداری کرج اجازه داده می شود مطابق تبصره ٢4 بودجه و برآورد کل به مبلغ ٢45/١64/544/٢٩٨ ریال جھت ساماندھی و تکمیل لوله گذاری، آبراھه سیاه جوی که تا سقف مبلغ بیست و ھشت میلیارد ریال در ردیف بودجه به شماره ٣٠٢٠١٠٩4٠١ و کاھش مبلغ ھشت میلیارد ریال از ردیف بودجه ٣٠٢٠١٠٩4٠6 و افزایش آن در ردیف بودجه نھر سیاه جوی در سال ١٣٩4 و الباقی را در بودجه سالھای آتی پادار و اقدامات لازم جھت انجام عملیات اجرایی را معمول نماید.» مـطرح و ابتدا دو فوریـت سپس اصل لایحه با اکثریت آراء حاضرین به تصویب رسید.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شھر کرج به موجب لایحه شماره 4/٣٠/٩6/٢5٩٩ ـ ١٣٩6/5/٢٨ توضیح داده است که:

«مدیر دفتر محترم ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور

سلام علیکم

احتراماً، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ ١٣٩5/١٢/١٧ در پرونده کلاسه بایگانی ١4٢٣/٩5 به شماره پرونده ٩5٠٩٩٨٠٩٠٨5٠١٣66 در ارتباط با شکایت سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر نقص بند ٨ مصوبه یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه مورخ١٣٩4/٧/٢١ این شورا در خصوص اعطاء تخفیف ٢٣ درصد به پرداختھای نقدی بدھی شھروندان، پاسخ شکایت مطروحه را به شرح ذیل به استحضار می رساند:

ھمان گونه که استحضار دارید، شھرداری بیش از 4٠٠ نوع خدمت به شھروندان ارائه می دھد که انجام حجم عظیم از فعالیتھا به منابع درآمدی سنگینی وابسته است. گاھاً برخی از شھروندان به دلایل مختلف از پرداخت نقدی و به موقع حقوق شھرداری سرباز می زنند.

شھرداری کرج در طی سالھای گذشته برای ایجاد انگیزه جھت پرداختھای نقدی شھروندان و ھمچنین وصول مطالبات خود از مؤدیان، تخفیفات و مشوقھایی در نظر گرفته است. در سال ١٣٩٢ مصوبه ای از طریق این شورا وضع که حسب آن مؤدیانی که توان پرداخت بدھی خود را نداشته اند. با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک شھر معرفی و بانک ٧٧ درصد از مبلغ اعلامی را نقداً به حساب شھرداری واریز و ٢٣ درصد از کل مبلغ نیز به بانک پرداخت کننده تسھیلات پرداخت می گردید و آن دسته از مؤدیانی که دیون خود را به طور یکجا و نقدی به حساب شھرداری واریز می نمودند از ٢٣ درصد خوش حسابی بھره مند می گردیدند و این مصوبه نه تنھا جرایم کمیسیون ماده صد بلکه دیون دیگر را نیز شامل می گردید.

مصوبه مورد اعتراض از یک سو اھرمی برای کمک به رونق بخشیدن به ساخت و ساز شھری و خروج وضعیت ساختمان از رکود و از سویی انگیزه برای فعالان حوزه ساخت و ساز بوده و در واقع با اجرای آن نقدینگی به شھرداری تزریق تا این نھاد خدمات رسان قادر به برنامه ریزی منسجم و توسعه عمران و آبادی شھر باشد. بدیھی است این تخفیفات نقدی چند سالی است در سایر شھرھا به طور ثابت در حال اجرا می باشد. شاکی در شرح شکایت خود اقدام این شورا در تخفیف و بخشودگی جرایم و مطالبات شھرداری را خارج از اختیارات مصرح در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران و ھمچنین قانون اساسی (اصل یکصد و پنجاه) تشخیص داده و تخلفات کمیسیون ماده صد را نوعی مجازات تلقی که قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی را ندارد. در پاسخ به موارد فوق اعلام می دارد اولاً: وضع مجازاتھای اسلامی ھمیشه در مقابل معصیت و گناه می باشد در حالی که تخلفات ساختمانی فاقد این امر می باشد. ثانیاً: اگر تخلفات ساختمانی مجازات باشد با فوت متخلف مجازات نمودن سایر افراد خلاف عقل و مبانی حقوقی می باشد. ثالثاً: اگر تخلفات ساختمانی ماھیت جزایی داشته باشد عائد خزانه دولت می شود و در واقع به دولت تعلق می گیرد نه به شھرداری که به عنوان نھاد غیردولتی غیرانتفاعی می باشد. رابعاً مجازات خود به خود به جرم مترتب است و اعمال آن نیاز به درخواست ندارد در حالی که مطابق ماده صد شھرداری می تواند تخلفات ساختمانی را در کمیسیون ماده صد مطرح نماید. در بخش دیگری از ایراد سازمان بازرسی تصریح گردیده به استناد ماده ٧6 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراھای اسلامی کشور و انتخاب شھرداران اشاره ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده صد ننموده که در این خصوص لازم بـه ذکر است شـوراھای اسلامی بـرای اداره امور شھـری و مدیریـت شھـری به وجود آمده است بنابراین نمی توان اختیارات مقرر در قانون را در حد مر قانون تفسیر نمود چرا که اذن در شی اذن در لوازم آن نیز می باشد. لذا زمانی که شورای اسلامی به عنوان رکن تقنینی شھر در نظر گرفته شده و در ماده ٧١ در رابطه با وظایف شورای اسلامی موارد متعدد و متنوعی ذکر نموده که بخش اعظم آن مواد کلی و سیاستی می باشد، نمی توان از این حیث برای شورا محدودیتی قائل شد چنانچه در قانون رفع موانع تولید (ماده 5٩ (به شھرداری اجازه ارائه تخفیف در این موارد را صادر کرده است در ادامه درخواست سازمان بازرسی کل کشور با پذیرش بند اول استدلال خویش مبنی بر مجازات بودن جرائم ناشی از تخلفات موضوع ماده١٠٠ شھرداری آن را از موارد عوارض شھری محسوب نمی کند لذا قبل از پاسخ باید ماھیت عوارض شھری یا جریمه ناشی از تخلف مشخص شود بنابراین عوارض بخشی از درآمدھای شھرداری را شامل می شود که به جھت ارائه خدمات و اعطاء مجوز دریافت می کند و از آنجا که یکی از درآمدھای شھرداری از اعطاء پروانه ساختمانی می باشد لذا قانون در نظر گرفته است که در صورتی مالک یا سازنده ای اقدام به اخذ مجوز ننموده مبلغی را از فرد متخلف وصول نماید بنابراین با تشکیل پرونده در کمیسیون ماده صد شھرداری به جای اعطای مجوز در مقابل مبلغی به دلیل تخلف فرد و آثار ناشی از آن قانونگذار، این قانون گریزی را منوط به پرداخت مبلغی می نماید و یا پرداخت آن مبلغ پروانه با رأی کمیسیون ماده صد صادر می شود. بنابراین اگر در احکام کمیسیون ماده صد شھرداری یک ھزینه عوارض و اعطای مجوز گرفته شود و علاوه بر آن مبلغی را به عنوان جریمه لحاظ نماید از تعریف عوارض خارج نمی شود ھمچنین بند ٨ مصوبه ١٨4 جلسه مورخ ١٣٩4/٧/٢١ شورای اسلامی شھر برای یک سال قابلیت اجرا داشته و با یک سال ملغی اثر گردیده و بنابراین وجھی برای رسیدگی دیوان وجود ندارد. اعطاء تخفیف در صورت پرداخت نقدی در ماده 5٩ قانون رفع موانع تولید و رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ١٣٩4/٢/١ برای شھرداری ھا پیش بینی شده است لذا بر اساس این قانون و با اخذ مجوز از شورای اسلامی شھر، پرداختھای نقدی شامل درصد تخفیف شده است و ادعای مغایرت مصوبه با اصول قانون اساسی و خروج آن از اختیارات شورای شھر بلاوجه می باشد. ھمچنین امعان نظر بر مطالب معروض بند ٨ مصوبه ١٨4 شورای اسلامی شھر در اجرای وظایف خود بوده و این امر تخلفی صورت نگرفته است. لذا صدور حکم شایسته مزید امتنان خواھد بود.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩6/٩/١4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق تبصره ھای ٢ ،٣ ،4 و 5 ماده صد قانون شھرداری، ضمانت اجرای جریمه تعیینی در کمیسیون ماده صد مشخص شده و به موجب ماده ٧٧ قانون شھرداری، نحوه وصول عوارض در صورت عدم پرداخت مؤدی از طریق اجرای ثبت پیش بینی شده است و در صورت تقسیط و عدم پرداخت وجه چکھا، قانونگذار در قانون صدور چک نحوه وصول آن را مشخص کرده است. از طرفی طبق تبصره ٣ ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ١٣٨٧ ،تخفیف در عوارض شھرداری لغو شده است. با توجه به مراتب بند ٨ مصوبه یکصد و ھشتاد و چھارمین جلسه شورای اسلامی شھر کرج، مغایر قانون است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال می شود.

رئیس ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی