رای شماره 214 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال بخشنامه شماره 1393 11 7-93297425 بانک مرکزی

رأی شماره٢١4 ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: عدم ابطال بخشنامه شماره٩٣/٢٩٧4٢5 ـ١٣٩٣/١١/٧ بانک مرکزی در قسمتی که بانکھای خصوصی نیز مشمول پرداخت نیم درصد از درآمد خود به حساب خزانه در اجرای قانون تھیه مسکن برای

افراد کم درآمد میشوند و ابطال بخشنامه نسبت به غیر بانکھا

٢٩/٣/١٣٩6 ٩4/٣٩4/ھـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمھوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی ھیأتعمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ٢١4 مورخ ١٣٩6/٣/١6 با موضوع:

«عدم ابطال بخشنامه شماره ٩٣/٢٩٧4٢5 ـ ١٣٩٣/١١/٧ بانک مرکزی در قسمتی که بانکھای خصوصی نیز مشمول پرداخت نیم درصد از درآمد خود به حساب خزانه در اجرای قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد میشوند و ابطال بخشنامه نسبت به غیر بانکھا.» جھت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل ھیأتعمومی و سرپرست ھیأتھای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مھدی دربین

مرجع رسیدگی: ھیأتعمومی دیوان عدالت تاریخ دادنامه: ١٣٩6/٣/١6 شماره دادنامه: ٢١4 کلاسه پرونده: ٣٩4/٩4

 شاکی: آقای علیرضا مسعودی اداری.

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ٩٣/٢٩٧4٢5 ـ ١٣٩٣/١١/٧ بانک مرکزی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ٩٣/٢٩٧4٢5 ـ ١٣٩٣/١١/٧ بانک مرکزی را خواستار شده و در جھت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احترامًا به استحضار میرساند که اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران به موجب بخشنامه شماره ٩٣/٢٩٧4٢5 ـ ١٣٩٣/١١/٧ ،ضمن تأکید بر اجرای قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب ١٣٧٢ ،اولاً: آن را مشمول ھمه بانکھا و مؤسسات اعتباری اعم از دولتی و غیردولتی دانسته و ثانیًا: بانکھا را مکلف کرده که نسبت به اجرای مفاد قانون یاد شده اقدام نمایند. قانون یاد شده مقرر میدارد که: به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است علاوه بر وصول مالیاتھای مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانکھای کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز و معادل صد درصد وجوه دریافتی از خزانه در قالب قانون بودجه به حساب ١٠٠ امام (ره) واریز نماید.

بخشنامه یاد شده بنا به جھات و دلایل زیر بر خلاف قوانین موضوعه میباشد:

١ـ قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد در سال ١٣٧٢ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، استحضار دارید که مطابق قانون ملی شدن بانکھا مصوب ١٣5٨ ،تمامی بانکھای ایرانی ملی شدند و لذا از زمان یاد شده تا تصویب قانون برنامه سوم توسعه،
تمامی بانکھای موجود در ایران دولتی بودند. با تصویب ماده ٩٨ قانون برنامه سوم توسعه و قانون اجازه تأسیس بانکھای غیردولتی د فروردین سال ١٣٧٩ ،اجازه تأسیس بانکھای غیردولتی داده شد و از آن زمان، بانکھای خصوصی تأسیس و ایجاد شدند. از آنجا که
شمول قانون (به فرض اعتبار) فقط نسبت به افراد و مصادیقی است که در آن زمان تصویب قانون وجود داشتهاند، لذا قانون یاد شده فقط شامل بانکھای دولتی (به عنوان تنھا بانکھای موجود در آن زمان) میشود و بانکھای خصوصی از شمول قانون، خروج موضوعی
دارند و در واقع از آنجا که شمول مقررات نسبت به بانکھای خصوصی مستلزم دخل و تصرف در اموال سھامداران و الزام اشخاص به پرداخت مبالغی خارج از چارچوب و محدوده قانون میباشد، چنین الزامی فقط به موجب حکم قانون امکان پذیر بوده و بخشنامه یاد
شده از این جھت مخالف قوانین موضوعهای میباشد که وصول ھرگونه وجه و دریافت وجوھی از مردم را فقط با تصویب قانون امکان پذیر میدانند. بخشنامه یاد شده با تفسیری وسیع، دایره شمول قانون را توسعه داده و مواردی را مشمول حکم قانون اعلام کرده که در زمان تصویب قانون اص ًلا وجود نداشته اند. مضاف آن که قانون یاد شده فقط در مورد بانکھا حکم وضع نموده است ولی بخشنامه بانک مرکزی مؤسسات اعتباری که عنوان و حکمی متفاوت با بانکھا دارند را نیز مشمول قانون دانسته است. این در حالی است که قسمت اخیر ماده ٣١ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ١٣5١ به صراحت، مؤسسات اعتباری غیربانکی را مؤسساتی میداند که در عنوان خود از نام بانک استفاده نمیکنند و چون در عنوان و اسم این مؤسسات، نام بانک وجود ندارد و از طرفی قانون ھم صراحتًا به عنوان «بانکھای کشور » اشاره و تصریح نموده است، لذا تردیدی نیست که قانون یاد شده نمیتواند شامل مؤسسات اعتباری باشد.

٢ـ قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد در واقع مقرر نموده که عوارضی خاص برقرار گردیده و وجوه دریافتی بابت موضوعی خاص ھزینه گردد. با توجه به اینکه از سالیان دور، مقررات مختلف و متفاوتی در مورد وصول عوارض و وجوه خاص تصویب شدهبود، قانونگذار برای تجمیع و یک کاسه کردن این عوارض، در سال ١٣٨١ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارائه دھندگان خدمات و کالاھای وارداتی، موسوم به قانون تجمیع عوارض را تصویب کرد. با تصویب این قانون، وصول ھرگونه وجه و یا عوارض فقط در چارچوب مقررات قانون یاد شده امکان پذیر میباشد. ماده یک قانون یاد شده اشعار میدارد: از ابتدای سال ١٣٨٢ برقراری و دریافت ھرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاھا، ارائه دھندگان خدمات و ھمچنین کالاھای وارداتی صرفًا به موجب این قانون صورت میپذیرد. در ادامه این ماده، تمامی قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط ھیأت وزیران، مجامع، شوراھا، و سایر مجامع، وزارتخانهھا، سازمانھا، مؤسسات و شرکتھای دولتی از جمله آن دسته از دستگاھھای اجرائی که شمول قوانین بر آنھا مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است، ھمچنین مؤسسات و نھادھای عمومی غیردولتی صورت میپذیرد، لغو شده است و استثنائات آن ھم به صراحت در متن ماده مرقوم مشخص شده است که قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد، جزء استثنائات موصوف نمیباشد.

با توجه به صراحت ماده ١ قانون تجمیع عوارض، در مورد اینکه دریافت ھرگونه وجه از ارائه دھندگان خدمات (که بانکھا ھم جزء این دسته میباشند)، فقط در چارچوب قانون یاد شده امکان پذیر میباشد و از طرفی با لغو و ابطال تمامی قوانینی که اجازه و اختیار
دریافت وجوھی را به دولت و یا نھادھای عمومی غیردولتی میداده است، قانون یاد شده که به دولت اجازه دریافت وجوھی از بانکھا را داده است نیز نسخ و لغو شده است.

٣ـ در سال ١٣٨٧ ،قانون مالیات بر ارزش افزوده جایگزین قانون تجمیع عوارض گردیده و بـه موجب ماده 5٢ قانون، به صراحت، قانون تجمیع عوارض و سایر قوانین عام و خاص مغایر، لغو و نسخ گردیده است. قانونگذار در ادامه ھمین ماده مجدداً تأکید و اشاره میکند که برقراری و دریافت ھرگونه مالیات غیرمستقیم و یا عوارض از ارائه دھندگان خدمات ممنوع میباشد و باز ھم در ادامه، استثنائات حکم یاد شده، بیان گردیده و فھرست قوانینی که لغو و نسخ نشدهاند را بیان داشته است ولی قانون تھیه مسکن برای افراد کم
درآمد، جزء این موارد نمیباشد. بنا به مراتب موصوف ملاحظه میفرمایند که: اولاً: قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد در سال ١٣٧٢ تصویب شده است و در آن زمانی تمامی بانکھای کشور دولتی بودهاند و در واقع مجلس با تصویب این قانون، دولت را به عنوان سھامدار انحصاری بانکھا مکلف کرده است که از درآمد مشمول مالیات بانکھا تحت مالکیت خویش، مبلغی را بابت تھیه و ساخت مسکن برای افراد محروم اختصاص دھد و با توجه به اینکه در آن زمان بانک خصوصی و یا مؤسسه اعتباری خصوصی وجود نداشته است لذا قانون یاد شده نیز نمیتواند شامل این دسته از بانکھا و مؤسسات گردیده و بخشنامه مورد اعتراض از این جھت که دامنه شمول قانون را به بانکھا و مؤسسات اعتباری خصوصی نیز سرایت داده، بر خلاف قانون بوده و بایستی ابطال شود.

 ثانیًا: ھمان گونه که معروض گردید، قانونگذار با تصویب قانون تجمیع عوارض و قانون مالیات بر ارزش افزوده، در صدد یک کاسه کردن وجوه دریافتی از تولیدکنندگان و عرضه کنندگان خدمات برآمده است و به موجب قوانین یاد شده، دریافت ھرگونه وجھی تحت ھر عنوانی ممنوع بوده و دریافت ھرگونه وجھی تحت عنوان مالیات و یا عوارض یا عناوین مشابه فقط در چارچوب قوانین یاد شده و با رعایت مقررات ویژه آن امکان پذیر بوده و بالطبع و ھمان گونه که قوانین موصوف نیز صراحت دارند، قوانین و مقررات مغایر لغو گردیدهاند و منظور از قوانین مغایر، ھر قانونی است کـه تحت ھـر عنوانی، وصول و دریافت وجھی را از تولیدکنندگان کالا یـا ارائه دھندگان خـدمات مقرر دارد و قانون مورد اشاره نیز چنین ویژگی دارد چرا که دریافت وجھی را از بانکھا که ارائه دھنده خدمات ھستند، مقرر داشته است.

لھذا و از آنجا که قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد با تصویب قانون تجمیع عوارض و قانون مالیات بر ارزش افزوده نسخ گردیده است، بخشنامه مورد اعتراض که مفید اعطای قدرت اجرایی به قانون منسوخ میباشد، بر خلاف قانون بوده و وفق اصل ١٧٠ قانون اساسی و ماده ١٢ قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری محکوم به بطلان و بی اعتباری است. بنا به مراتب موصوف رسیدگی و صدور حکم دایر به ابطال بخشنامه یاد شده مورد استدعا میباشد.»

 متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«جھت اطلاع مدیران محترم کلیه بانکھای دولتی، غیردولتی، شرکت دولتی پست بانک و مؤسسات اعتباری توسعه، کوثر مرکزی و عسکریه ارسال میگردد.

با سلام

احترامًا، ھمان گونه که مستحضرند، ماده واحده «قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ١٣٧٢ مجلس شورای اسلامی مقرر میدارد:

«ماده واحده ـ به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است علاوه بر وصول مالیاتھای مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانکھای کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه، واریز و معادل صد درصد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه به حساب ١٠٠)درصد) حضرت امام (ره) (ویژه کمک به مسکن محرومین) واریز نماید...» نظر به این که تحقق رویکرد فوق مستلزم ھمکاری شبکه بانکی و واریز نیم درصد درآمد مشمول مالیات خود به حساب خزانه میباشد، ضروری است آن بانک/مؤسسه اعتباری به قید تسریع، نسبت به واریز سھم خود به حساب شماره١٢٩٠/٢١ خزانه، موضوع ردیف ١٣٠4٠5 درآمدی قانون بودجه سال ١٣٩٣ کل کشور اقدام نماید. ـ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی»

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ٩4/٣54١6٨ـ ١٣٩4/١٠/٢٩ توضیح داده است که:

 «ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احترامًا، عطف به پرونده شماره ٩٢٠٩٩٨٠٩٠٠٠٠٠١٩٠) کلاسه ٣٩4/٩4 (موضوع دادخواست آقای علیرضا مسعودی به طرفیت این بانک به خواسته ابطال بخشنامه شماره ٩٣/٢٩٧4٢5 ـ ١٣٩٣/١١/٧ اداره مطالعات و مقررات بانکی، مراتب ذیل را به استحضار میرساند:

١ـ اصولاً بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران بر اجرای دقیق تمامی تکالیف و الزامات قانونی مقرر در قوانین خاص و عام ناظر بر نظام بانکی کشور، پایش و نظارت مستمر دارد ولی در خصوص آن دسته از الزامات قانونی مانند «قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» که فاقد بعد و ماھیت نظارت بانکی بوده و ارتباطی با وظایف ذاتی و قانونی بانک مرکزی مانند نظارت بر شبکه بانکی ندارند، اساسًا به محتوا ورود نکرده و در مقام دفاع یا رد آنھا نیز اظھار نظر ماھوی نمینماید، زیرا این قبیل الزامات از خاستگاه و منشاء قانونی مستقل، مرجع و سازوکار اجرایی و نظارتی مشخص و نیز ضمانت اجراھای خاص خود برخوردار بوده و صرف نظر از ابلاغ یا عدم ابلاغ آنھا از سوی یک مرجع نظارتی یا اجرایی خاص، به خودی خود برای تمامی اشخاص مشمول، لازمالاجرا ھستند. در ارتباط با بخشنامه موصوف نیز این بانک حسب درخواست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و صرفًا با ھدف ھمکاری، مساعدت و تسھیل اجرای قانون یاد شده و ھمچنین به منظور پیشبرد اھداف نھاد مذکور در زمینه تأمین مسکن اقشار ضعیف و آسیب پذیر و کم درآمد جامعه، موضوع نیم درصد درآمد مشمول مالیات بانکھا را طی بخشنامه فوق الاشاره جھت تاکید و یادآوری، به بانکھای کشور ابلاغ نمود. بنابراین بخشنامه مورد اشاره فی نفسه متضمن تأسیس ھیچ حکم قانونی از سوی بانک مرکزی نبوده و طی آن مقرره جدیدی ابلاغ نشده که ابطال آن موضوعیت داشته باشد. در واقع متن ابلاغی صرفًا جنبه اطلاع رسانی نسبت به اجرای یک تکلیف قانونی داشته که با توجه به استقلال شخصیت حقوقی بانکھای عامل، اتخاذ تصمیم نھایی مبنی بر اجرای آن بر عھده بانکھای مزبور خواھد بود. لذا با عنایت به مراتب فوق و وجود حکم قانونی در این خصوص، ابطال بخشنامه مبحوث عنه نیز تأمین کننده مطلوب بانکھا نخواھد بود. شایان ذکر است حسب سوابق موجود، حتی بانک مرکزی نیز نسبت به واریز نیم درصد وجه موضوع قانون موصوف اقدام نموده و در سال ١٣٩١ به علت عدم پرداخت مبلغ قانونی مزبور توسط بانکھا، حساب ١١ بانک توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی (سازمان امور مالیاتی کشور) توقیف گردید.

 ٢ـ راجع به بند یک دادخواست شاکی مبنی بر عدم مشمول قانون نسبت به بانکھا و مؤسسات غیردولتی که در زمان تصویب قانونموصوف در سال ١٣٧٢ وجود نداشته و شمول قانون (به فرض اعتبار) فقط نسبت به افراد مصادیقی که در زمان تصویب قانون وجود
داشتهاند (بانکھای دولتی)، تاکید میگردد در زمان تصویب قانون یاد شده، لزوم اخذ نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانکھای کش ر جھت تأمین بخشی از منابع تھیه مسکن برای افراد کم درآمد مورد توجه بوده و در این میان نفس بانک (به عنوان مؤسسه اعتباری
واسطه گر وجوه در مقیاس کلان) ملاک بوده، بدون آن که وصف دولتی یا خصوصی بودن بانک در این بین مدخلیتی داشته باشد در نتیجه نه تنھا مصادیق بانکھای موجود در زمان تصویب قانون (بانکھای دولتی) تابع حکم مقرر ھستند، بلکه بدیھی است سایر اشخاصی که بعداً تحت عنوان بانک تأسیس میگردند، اعم از اینکه دولتی یا غیردولتی باشند، مصداق قانون قرار گرفته و تابع حکم مندرج در آن میگردند. در واقع با تصویب «قانون اجازه تأسیس بانکھای غیردولتی» مصوب سال ١٣٧٩ ،صرفًا مصادیق بانکھای کشور و به تبع آن، مصادیق اشخاص موضوع «قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» افزایش یافته است. در غیراین صورت اگر حکمی در رابطه با مؤسسات اعتباری دولتی و خصوصی در زمان حاضر وضع گردد، سایر بانکھا و مؤسسات اعتباری اعم از خصوصی ودولتی که بعد از تصویب آن قانون تأسیس میشوند، مشمول حکم قانون مزبور نمیگردند، ناگفته اشتباه بودن چنین استدلالی روشن است. مضافًا اینکه عدم موضوعیت بانکھای غیردولتی در زمان وضع قانون موصوف در بدترین حالت ممکن، صرفًا دارای «انصراف بدوی» بوده که قادر به تقیید اطلاق قانون نیست و نمیتوان به استناد آن حکم به خروج بانکھای غیردولتی از شمول قانون داد. ھمچنین در صورت پذیرش استدلال مزبور، بسیاری از قوانینی که در گذشته در ارتباط با بانکھا تصویب شدهاند (از جمله قوانینی که تسھیلات و امکاناتی را برای بانکھا پیش بینی نموده)، صرفًا به دلیل استفاده از عنوان کلی «بانکھای کشور» و به صرف عدم وجود بانکھای غیردولتی در زمان تصویب، نسبت به بانکھای خصوصی قابلیت اعمال نخواھند داشت که البته چنین فرضی باطل و غیرقابل قبول است.

٣ـ در خصوص ادعای عدم امکان تسری «قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ١٣٧٢ به مؤسسات اعتباری غیربانکی، ھمان گونه که مستحضرید نوع فعالیت بانکھا و مؤسسات اعتباری غیربانکی و حوزه فعالیت جغرافیایی آنھا یکسان بوده و تنھا تفاوت آنھا در امکان افتتاح حساب جاری توسط بانکھا و عدم امکان افتتاح حساب مزبور توسط مؤسسات اعتباری غیربانکی است. نتیجه آن که ھم اکنون مؤسسات اعتباری غیربانکی کشور بعضًا بزرگتر از بسیاری از بانکھا بوده و با حجم عملیات و مشریان بیشتری نسبت به آنھا فعالیت مینمایند. به عبارت دیگر، وحدت احکام حاکم بر بانکھا و مؤسسات اعتباری غیربانکی از حیث کارشناسی مستلزم آن است که در جریان «وضع» و نیز «تفسیر» قوانین و مقررات، آن دسته از مسائلی که ناظر بر ویژگی «امکان افتتاح حساب جاری منحصراً توسط بانکھا» نمیباشد، به مؤسسات اعتباری غیربانکی نیز تسری یابد، اعم از آنکه متضمن امتیاز خاصی برای بانکھا بوده یا محدودیتی را بر آنھا تحمیل نماید. دقیقًا بر ھمین اساس در ماده ٩٢» قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی کشور»، فعالیت انواع مؤسسات، سازمانھا و واحدھای اعتباری غیربانکی غیردولتی با نظارت بانک مرکزی مجاز شمرده شده و شرایط مربوط به تأسیس و نحوه فعالیت و ترتیب انحلال و ورشکستگی مؤسسات، سازمانھا و واحدھای اعتباری غیربانکی غیردولتی نیز تابع ضوابط تعیین شده برای مؤسسات اعتباری غیربانکی در قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ١٣5١ قرار داده شده، در حالی که در قانون پولی و بانکی کشور مقررات خاصی برای مؤسسات اعتباری غیربانکی پیش بینی نشده بود. لذا در پاسخ به استفساریهای از مجلس شورای اسلامی بدین مضمون که «آیا در ماده ٩٢ قانون برنامه سوم توسعه، در خصوص شرایط تأسیس، نحوه فعالیت، ترتیب انحلال و ورشکستگی مؤسسات، سازمانھا و واحدھای اعتباری غیربانکی، رعایت شرایط و ضوابط حاکم بر بانکھا در قانون پولی و بانکی کشور مد نظر بوده است؟»، ماده واحدهای تحت عنوان «قانون استفساریه ماده ٩٢ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی کشور مصوب ١٣٧٩/٣/٣ ،«چنین مقرر نمود: «در ماده ٩٢ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران مصوب ١٣٧٩/١/١٧ ،در خصوص شرایط تأسیس، نحوه فعالیت، ترتیب انحلال و ورشکستگی مؤسسات، سازمانھا و واحدھای اعتباری غیربانکی، رعایت شرایط و ضوابط حاکم بر بانکھا در قانون پولی و بانکی کشور مد نظر بوده است». به ھمین ترتیب، «قانون تسری امتیازات خاص بانکھا به مؤسسات اعتباری غیربانکی مجاز» نیز با ھمین نگاه در تاریخ ١٣٨١/١/٢٧ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و بانک مرکزی نیز اصولاً و در کلیه ضوابط و مقررات ابلاغی مانند ضوابط ناظر بر  اعطای تسھیلات به اشخاص مرتبط، کفایت سرمایه و ...، به استثنای موارد محدودی مانند «دستورالعمل حساب جاری» که در خصوص مؤسسات اعتباری غیربانکی فاقد موضوعیت است، با بانکھا و مؤسسات یاد شده به طور یکسان برخورد مینماید.

4ـ راجع به بندھای ٢ و ٣ دادخواست معروض میدارد مطابق مفاد قانون «تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ١٣٧٢ مجلس شورای اسلامی، «به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است، علاوه بر وصول مالیاتھای مقرر، نیم درصد از درآمدھای مشمول مالیات بانکھای کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز و معادل صد در صد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه را به حساب ١٠٠ حضرت امام (ویژه کمک به مسکن محرومین) واریز نماید». طبق ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه، موسوم به قانون تجمیع عوارض مقرر گردید، «از ابتدای سال ١٣٨٢ برقراری و دریافت ھرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض، اعم از ملی و محلی صرفًا به موجب این قانون صورت پذیرد ... و کلیه قوانین و مقررات مربوط به ... و دریافت وجوه لغو میگردد». به عبارت دیگر قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم (قانون تجمیع عوارض) تا زمانی که قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسید، به عنوان مانعی برای اجرای قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد محسوب میگردید لیکن ماده 5٢ قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر نمود «از تاریخ لازمالاجرا شدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم و سایر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت ھر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر واردات و ... ارائه خدمات لغو گردیده ....». لذا ھمان گونه که ملاحظه میشود، با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده، مانع اجرای قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد که ھمان قانون تجمیع عوارض بود، لغو به استناد قاعده فقھی «اذا زال المانع عاد الممنوع» مقتضی اجرای قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد موجد و مانع آن مفقود میباشد. علاوه بر این، نیم درصد مذکور در قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد اصولاً مالیات نبوده و در تعریف قانونی مالیات نمیگنجد، بلکه مبلغی است که قانونگذار، بانکھا را مکلف نموده تا علاوه برمالیات بپردازند. زیرا بر خلاف مالیات و عوارض، کسر نیم درصد درآمد مشمول مالیات بانکھا و واریز آن به حساب ویژه کمک به مسکن محرومین، ناشی از خدماتی که از سوی نھادھای دولتی و عمومی به شبکه بانکی و سایر اشخاص به عنوان فلسفه وضع مالیات و عوارض و امثال آنھا ارائه میگردد، نبوده و کارکردھای خاص اجتماعی و محرومیت زدایی دارد. در نتیجه به دلیل خروج موضوعی تعبیر «نیم درصد درآمد مشمول مالیات به منظور تأمین مسکن برای محرومین سراسر کشور» از مفھوم «ھرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از مالی و محلی»، وحدت موضوع قانون اخیرالذکر با دو قانون پیش گفته به عنوان یکی از شروط لازم در نسخ قانون نیز منتفی بوده و ھر یک از قوانین مزبور یعنی «قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» و «قانون مالیات بر ارزش افزوده» نسبت به موضوعات خود اعمال و اجرا میگردند.

5 ـ شایان ذکر است بانک مرکزی در سالھای اخیر و پس از مواجھه با ایرادات و شبھاتی از سوی برخی بانکھای کشور در مورد اعتبار «قانون تھیه مسکن بر افراد کم درآمد» مصوب سال ١٣٧٢ ،موضوع را در چند مرحله از وزارت امور اقتصادی و دارایی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به عنوان نھادھای ذیربط و ذینفع در ارتباط با قانون مزبور استعلام نمود. نتیجه مکاتبات حاصله مبین آن است که موضوع واریز نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانکھای کشور در «قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» در زمان وزارت آقای دانش جعفری مورد توجه قرار گرفته و ایشان طی نامه شماره ٩٧٣٢ ـ ١٣٨5/٣/١٣ عنوان رئیس وقت سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بر نسخ ضمنی «قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» توسط «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرھنگی جمھوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دھندگان خدمات و کالاھای وارداتی» اشاره نمودهاند، لیکن متعاقبًا معاون حقوقی و امور مجلس رئیس جمھور طی نامه شماره ٨٧٨/٩4١٣ ـ ١٣٨6/5/٢٣ عنوان وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی نسبت به اعتبار قانون مذکور و لزوم اجرای آن، تاکید نموده است. در سال ١٣٩٠ پس از طرح مجدد ادعای عدم شمول مالیات مورد بحث نسبت به بانکھای غیردولتی از سوی تعدادی از بانکھای کشور، این بانک مراتب را از خزانه داری کل و معاون وقت حقوقی و امور مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی استعلام نمود که منجر به وصول پاسخھای متعارض گردید. لیکن آقای حسینی وزیر وقت امور اقتصادی و دارایی در پاسخ به استعلام این بانک پیرامون اختلاف نظر موجود میان بخشھای مختلف آن وزارتخانه راجع به موضوع، طی نامه شماره ٩١/١5٠4٢4ـ ١٣٩١/١١/٧ تاکید نمود نیم درصد درآمد مشمول مالیات موصوف، فاقد عنوان مالیات مستقیم یا غیرمستقیم و یا عوارض بوده و از این رو، با اجرای ماده (5٢» (قانون مالیات بر ارزش افزوده» مصوب سال ١٣٨٧» ،قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد» مصوب سال ١٣٧٢ ،ملغی الاثر نشده و کماکان به قوت خود باقی و لازمالاجرا است. در پایان خاطر نشان میسازد با توجه به اینکه اظھار نظر یا اتخاذ تصمیم در خصوص لازمالاجرا بودن یا نبودن «قانون تھیه مسکن برای  افراد کم درآمد» مصوب سال ١٣٧٢ و یا دامنه شمول آن، خارج از حیطه صلاحیت قانونی و تخصصی بانک مرکز بوده و به موجب اصل٧٣ قانون اساسی صرفًا در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و چنانچه نسخ، فقدان اعتبار یا عدم قابلیت اجرای قانون موصوف برای شبکه بانکی کشور به طور کلی و یا برای بانکھای غیردولتی و مؤسسات اعتباری غیربانکی به طور خاص، از سوی مرجع ذیصلاح که ھمانا مجلس شورای اسلامی است به صورت رسمی اعلام شود، بدون تردید بانک مرکزی نیز نسبت به انتفاء یا اصلاح بخشنامه خود اقدام خواھد نمود.

با عنایت به مراتب یاد شده و با تاکید بر اینکه بخشنامه مورد اعتراض صرفًا ابلاغ یکی از قوانین کشور بوده و ابلاغ یا عدم ابلاغ آن توسط این بانک نیز ھیچ تاثیری در ایجاد یا رفع تکلیف مشمولین قانون مذکور ندارد و ھیچ گونه تخلفی از قوانین و مقررات از سوی بانک مرکزی رخ نداده، صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای مطروحه مورد استدعاست.»

ھیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ١٣٩6/٣/١6 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی ھیأت عمومی

مطابق حکم قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب سال ١٣٧٢ ،وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف شده است علاوه بر وصول مالیاتھای مقرر، نیم درصد از درآمد مشمول مالیات بانکھای کشور را اخذ و به حساب مخصوص خزانه واریز کند و معادل صد در صد وجوه دریافتی از حساب خزانه در قالب قانون بودجه به حساب ١٠٠ حضرت امام (ره) ویژه کمک به مسکن محرومین واریز نماید. نظر به اینکه قانون اجازه تأسیس بانکھای غیردولتی مصوب سال ١٣٧٩ فقط ناظر بر امکان ایجاد و تأسیس بانک توسط بخش غیردولتی است و دلیلی وجود ندارد که بانکھای تأسیس شده توسط بخش غیردولتی از عنوان بانک خارج باشد و مشمول اطلاق حکم مقرر در قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد مصوب سال ١٣٧٢ قرار نگیرد، بنابراین بخشنامه شماره ٩٣/٢٩٧4٢5ـ  ١٣٩٣/١١/٧ مدیریت کل مقررات، مجوزھای بانکی و مبارزه با پولشویی اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمھوری اسلامی ایران که بانکھای خصوصی را نیز مشمول حکم مقرر در قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد قرار داده است با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد لیکن بخشنامه مورد اعتراض در قسمتی که حکم مقرر در قانون تھیه مسکن برای افراد کم درآمد را به غیراز بانکھای دولتی و خصوصی تسری داده است به لحاظ اینکه حکم قانون اخیرالذکر فقط ناظر بر بانکھای دولتی و خصوصی است و به غیراز بانکھای مذکور قابل تعمیم و تسری نیست مغایر قانون است و مستند به بند ١ ماده ١٢ و ماده ٨٨ قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ١٣٩٢ ابطال میشود.

رئیس ھیأتعمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بھرامی