رای شماره 1346 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع رسیدگی به شکایت علیه سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه غیر دولتی

رأی شماره 1346 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: رسیدگی به شکایت علیه سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری نیست

27/1/1396 95/1489/هـ شماره

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأتعمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1346 مورخ 1395/12/17 با موضوع:

«رسیدگی به شکایت علیه سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی در صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری نیست» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال میگردد.

مدیرکل هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/12/17 شماره دادنامه: 1346 کلاسه پرونده: 1489/95

مرجع رسیدگی: هیأتعمومی دیوان عدالت اداری

اعلام کننده تعارض: سازمان بورس و اوراق بهادار

موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب ٬14 ٬10 22 و اول تجدیدنظر گردشکار: سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره 121/321854 ـ 1394/4/30 اعلام کرده است که:

رئیس محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام:

درخصوص آراء صادره از شعبات [شعب] 23 دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره 9009970902200564 ـ 1390/4/٬14 14 دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره 9109970901401501 ـ 1391/5/٬31 10 دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره 9209970901000938 ـ 1392/4/٬26 اول تجـدیـدنظـر بـه شمـاره 9309970905600458 ـ 1393/4/21 با موضوع عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پروندههای مطروحه علیه این سازمان که با آراء صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری به شماره 1831 ـ 1387/9/25 و شماره 803 ـ 1388/7/14 با موضوع پذیرش صلاحیت شعب آن دیوان در رسیدگی به شکایات مطروحه به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی که آراء مذکور طی دادنامههای شمارههای 9309970905100258 و 9309970905100259 ـ 1393/8/7 به تأیید شعبه اول تشخیص دیوان عدالت اداری نیز رسیده است در تعارض میباشد٬ مستنداً به ماده 89 قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ٬1392 ضمن درخواست طرح موضوع در هیأتعمومی دیوان عدالت اداری و صدور رأی وحدت رویه در این خصوص٬ مطالب ذیل به حضور ایفاد میگردد:

مقدمتًا به استحضار میرساند٬ صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری وفق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 در بندهای سه گانه آن بیان گردیده بود. در همین راستا در قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور٬ رسیدگی به شکایات٬ تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها و سازمانها و موسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و تشکیلات و نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها و در قسمت (ب) نیز تصمیمات و اقدامات ماموران واحدهای مذکور در بند (الف)٬ مناط صلاحیت قرار گرفته بود. در بند 3 ماده فوقالاشاره نیز رسیدگی به شکایات قضات و مشمولین قانون استخدام کشوری و سایر مستخدمان واحدها و موسسات مذکور در بند (1 (و مستخدمان موسساتی که شمول این قانون نیز به آنها محتاج ذکر نام است قابل رسیدگی در آن دیوان دانسته شده بود. در تکمیل توضیحات فوق الاشاره معروض میدارد٬ وفق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ٬1386 موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی٬ واحد سازمانی مشخصی است که دارای شخصیت حقوقی مستقل بوده و با تصویب مجلس شورای اسلامی تشکیل و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین و عهده دار وظایف و خدماتی میگردد که جنبه عمومی داشته باشد. یادآور میگردد به حکم ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 مجلس شورای اسلامی٬» سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه عمومی غیردولتی٬ دارای شخصیت حقوقی و مالی کام ًلا مستقل از دولت بوده و از محل کارمزدهای دریافتی و سهمی از حق پذیرش شرکتها در بورسها و سایر درآمدها اداره میشود.» لذا سازمان بورس و اوراق بهادار به لحاظ صراحت قانونی و نیز بر مبنای اداره شدن آن از محل کارمزدهای دریافتی و سهم :

مربوط به حق پذیرش شرکتها در بورس و سایر درآمدها٬ یکی از مصادیق بارز و روشن موسسه عمومی غیردولتی محسوب میشود و به هیچ وجه نمیتوان این سازمان را دولتی تلقی نمود. همچنین وفق ماده واحده قانون تفسیر ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با قانون فهرست نهادها وموسسات عمومی غیردولتی مصوب 1374/7/٬11 رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصاء شده در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. لکن رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی غیردولتی مانند سازمان بورس و اوراق بهادار که خارج از شمول ماده واحده مزبور باشند خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری میباشد. اضافه مینماید همان گونه که در ادامه نیز اشاره میگردد شورای محترم نگهبان نیز طی نظریه شماره 9387/30/83 ـ 1383/10/21 مقصود از کلمه «دولتی» در اصل 170 قانون اساسی را «قوهمجریه» دانسته است. لذا صالح دانستن دیوان عدالت اداری در مواردی که شکایت علیه دستگاهای غیردولتی مطرح میگردد مغایر اصل 173 قانون اساسی تلقی گردیده است.

در همین خصوص لازم به ذکر است شعب مختلف دیوان عدالت اداری با پذیرش استدلال فوق مبنی بر عدم صلاحیت آن دیوان در رسیدگی به شکایات علیه سازمان بورس و اوراق بهادار٬ از رسیدگی به شکایات مزبور خودداری نمودهاند که ذی ًلا به استدلالات قضات در آراء صادره درخصوص عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات از تصمیمات و اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار در زمان حکومت «قانون دیوان عدالت اداری» مصوب 1385 اشاره میگردد:

1ـ دادنامه شماره 9209970901000938 ـ 1392/4/26 شعبه 10 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 9111035/10/91 به این استدلال  که: «شکایت مطروحه به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار کشور [...] از مصادیق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری [مصوب 1385 [نمیباشد قابل طرح و رسیدگی در این مرجع نمیباشد». 2ـ دادنامه شماره 9009970902200546 ـ 1390/4/14 شعبه 22 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 2134/89/22 به این استدلال که:

«از آنجا که مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب ٬1384 سازمان بورس و اوراق بهادار٬» موسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل میباشد و به موجب اصل 173 قانون اساسی و نیز مطابق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 موضوع رسیدگی به خواسته مذکور با توجه به طرف شکایت مذکور٬ خارج از صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری میباشد».

 ـ دادنامه شماره 9109970901401501 ـ 1391/5/31 شعبه 14 دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه 910381 به این استدلال که:

«سازمان بورس و اوراق بهادار مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب آذر ماه 1384 مجلس شورای اسلامی یک موسسه عمومی غیردولتی میباشد به لحاظ خروج موضوعی از مقررات ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و به لحاظ عدم قابلیت استماع در این دیوان قرار رد شکایت صادر و اعلام میگردد.»

در همین خصوص لازم به توضیح است پس از شکایت شرکت کارگزاری آبتین استاک و آقای فریبرز برنا علیه این سازمان٬ پروندههای مورد اشاره به شعبه 14 آن دیوان ارجاع و شعبه مذکور٬ با پذیرش صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری٬ هر دو دعوای مورد اشاره را وارد دانسته و نسبت به صدور حکم علیه این سازمان اقدام نمود. بر همین اساس این سازمان در خصوص آراء مورد اشاره اقدام به درخواست اعمال ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 نمود که مراتب با دستور حضرتعالی به شعبه اول تشخیص آن دیوان ارجاع و شعبه مذکور نیز پس از بررسی موضوع و علیرغم صدور آراء متعدد مبنی بر عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات اشخاص علیه سازمان بورس و اوراق بهادار٬ طی دادنامههای شماره 9309970905100258 و 9309970905100259 ـ 1393/8/7 با رد تقاضای اعمال ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 و پذیرش استدلال شعبه بدوی صادرکننده رأی مبنی بر «وارد دانستن شکایت شاکی و حکم به ورود دیوان عدالت اداری» صلاحیت آن دیوان را در خصوص رسیدگی به شکایات مطروحه علیه سازمان بورس و اوراق بهادار پذیرفته است که با آراء صادره فوقالذکر در تعارض میباشد.

علاوه بر مطالب فوق و نیز صدور آرا متعدد از شعب مختلف دیوان مطابق «قانون دیوان عدالت اداری» مصوب 1385 مبنی بر عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پروندههای مطروحه علیه این سازمان لازم به ذکر است پس از تصویب «قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری» مصـوب 1392 نیز موضـوع عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات علیه این سازمان به وضوح از این قانون قابل برداشت و تشخیص است. براساس قسمت (الف) بند 1 ماده 10 قانون مذکور٬ رسیدگی به شکایات٬ تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها و سازمانها و موسسات و شرکتهای دولتی و شهرداریها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات نهادهای انقلابی و موسسات وابسته به آنها» و در قسمت (ب) نیز رسیدگی به شکایات٬ تظلمات و اعتراضات اشخاص از «تصمیمات و اقدامات ماموران واحدهای مذکور در بند (الف) در امور راجع به وظایف آنها»٬ در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته و هیچ گونه اشارهای به موسسات عمومی غیردولتی نشده است.

لازم به ذکر است٬ قسمت (الف) بند 1 ماده مذکور در زمان تصویب اولیه توسط مجلس شورای اسلامی و پیش از بررسی و اعلام نظر توسط شورای محترم نگهبان٬ بدین نحو تنظیم شده بود: «تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانهها٬ سازمانها٬ موسسات٬ شرکتهای دولتی٬ موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و کلیه موسسات وابسته به آنها و سایر دستگاههایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»٬ که شورای محترم نگهبان در نظر استدلالی خود در خصوص بررسی این بند٬ بیان داشت: «به موجب اصل 173 قانون اساسی٬ دیوان عدالت اداری به منظور رسیدگی به شکایات٬ تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آییننامههای دولتی و احقاق حقوق آنها تشکیل شده است. بر این اساس٬ صلاحیت دیوان٬ صرفًا رسیدگی به شکایات مردم نسبت به نهادهای دولتی است و نسبت به نهادهای غیردولتی صلاحیت و تکلیفی ندارد. براساس نظریه تفسیری شورای نگهبان [نظریه شماره 9387/30/83 ­1383/10/21 شورای نگهبان: «با توجه به قرینه (قوهمجریه) در قسمت اخیر اصل 170 قانون اساسی٬ مقصود از تعبیر (دولتی) در این اصل٬ قوهمجریه است»] هر چند طرح شکایات نسبت به مامورین و واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری٬ عام و شامل کلیه نهادهای حکومتی اعم از قوهمجریه و سایر قوا میباشد٬ اما شکایت نسبت به تصویبنامهها و آییننامههای دولتی صرفًا تصویبنامهها و آییننامههای مصوب قوهمجریه را در بر میگیرد و شامل سایر قوا نمیشود. از این رو٬ اطلاق این ماده که هم نهادهای دولتی و هم نهادهای غیردولتی را در بر میگیرد٬ مغایر قانون اساسی است». بر مبنای این استدلال٬ شورای محترم نگهبان در نظریه نهایی خود اعلام نمود: «در جزءهای (الف) و (ب) بند (1 (ماده (10(٬ اطلاق عبارت «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و کلیه موسسات وابسته به آنها و سایر دستگاههایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است»٬ نسبت به مواردی که شامل دستگاههای غیردولتی میشود٬ مغایر اصل 173 قانون اساسی شناخته شد».

در تایید مطالب مذکور نیز لازم به ذکر است٬ طی نامه شماره 270/11157 ـ 1393/8/17 حجت الاسلام قربانی٬ معاون امور شعب دیوان عدالت اداری مراتب عدم صلاحیت شعب آن دیوان در رسیدگی به شکایات از اقدامات سازمان بورس و اوراق بهادار٬ به اطلاع این سازمان رسانده شده و همچنین جهت اجراء به تمام شعب دیوان ابلاغ گشتهاست. در پایان با عنایت به مراتب فوقالاشعار و با توجه به عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری چه در زمان حکومت قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 و چه پس از تصویب قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 و صدور دادنامههای شماره ـ 9309970905600458 و 26/4/1392 ـ 9209970901000938 ٬31/5/1391 ـ 9109970901401501 ٬14/4/1390 ـ 9009970902200564 ـ 9309970905100259 و 9309970905100258 ٬14/7/1388ـ 803 ٬25/9/1387 ـ 1831 شماره دادنامههای با تعارض در 21/4/1393 1393/8/٬7 مستدعی است ضمن صدور دستور طرح موضوع در هیأتعمومی دیوان عدالت اداری با استناد به ماده 89 قانون اخیرالذکر دستورات شایسته در خصوص بررسی آراء متعارض مورد اشاره و صدور رأی وحدت رویه مبنی بر عدم صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات مطروحه به طرفیت این سازمان را صادر فرمایند. گردش کار پروندهها و مشروح آراء به قرار زیر است:

الف: شعبه 14 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پروندههای شماره 857/87/٬14 138/87/14 و 8909980900027295 با موضوع دادخواست شرکت کارگزاری آبتین استاک٬ آقای فریبرز برنا٬ آقای علی اکبر عرب مازار به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته ابطال تصمیم هیأت مدیره سازمان در خصوص لغو شرکت کارگزاری به موجب دادنامههای شماره 803 ـ 1388/7/٬14 1831 ـ 1387/9/25 و 939 ـ 1390/7/30 به شرح ذیل به انشاء رأی مبادرت کرده است:

با عنایت به اینکه به استناد بند 13 مصوبه 1384/5/1 هیأت مدیره سازمان بورس و اوراق بهادار تقاضای کارگزاری شرکت سامانه به مدیر عاملی شاکی و مرکز ثبت قزوین و با سرمایه 7 میلیارد ریالی به اتفاق آراء مورد تصویب قرار گرفته است شورای بورس و هیأت پذیرش طبق نامه شماره 1614­1384/10/4 در پاسخ به استعلام سازمان بورس صلاحیت شرکت کارگزاری سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعالیت کارگزاری در شهرستان قزوین را تایید مینماید شورای بورس و هیأت پذیرش طی نامه شماره 2025­1384/12/20 مجدداً صلاحیت عضویت شرکت کارگزاری سامانه در سازمان کارگزاران بورس اوراق بهادار جهت فعالیت کارگزاری در شهرستان قزوین را تایید مینماید لذا با شرایط موصوف شکایت شاکی مستنداً به ماده 16 آییننامه فوقالذکر وارد تشخیص حکم به ورود آن صادر و اعلام میگردد رأی صادره قطعی است.

شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 939ـ 1392/7/30 به شرح ذیل رأی شعبه 14 را نقض کرده است: درخصوص تقاضای اعمال ماده 79 قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی شماره 939 ـ 1390/7/30 صادره از شعبه 14 دیوان عدالت اداری در کلاسه 228/89/14 توسط رئیس سازمان بورس اوراق بهادار و دستور ریاست محترم دیوان عدالت اداری مبنی بر ارجاع پرونده در تاریخ 1393/10/15 و تصریح به اینکه شکایت علیه سازمان بورس در دیوان مجوز قانونی ندارد. با عنایت به محتویات پرونده و ملاحظه شرح شکایت و دفاعیات به عمل آمده و بررسی رأی موصوف و مستنداً تقاضای مطروحه و با عنایت به احصاء سازمانها و شرکتهای عمومی غیردولتی در قانون فهرست نهادها و عدم ذکر نام سازمان بازار بورس و اوراق بهادار در نتیجه مستنداً به ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار مصوب 1384 و ماده 79 قانون صدرالاشاره با پذیرش٬ تقاضای مطروحه ضمن نقض رأی مذکور قرار عدم استماع شکایت و رد آن صادر و اعلام مینماید. رأی صادره قطعی است. ب: شعبه 22 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 8909980900089621 با موضوع دادخواست خانم نیره خالقی میرنامی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته اعتراض به نامه شماره 1219/90665 ـ 1388/9/9 و پرداخت حقوق و بیمه مزایای مربوط به سالهای 1386 و 1388 به موجب دادنامه شماره 9009970902200546 ـ 1390/4/14 به شرح ذیل به انشاء رأی مبادرت کرده است:

مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/9/٬1» سازمان بورس و اوراق بهادار٬ موسسه عمومی  غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل میباشد» و به موجب اصل 173 قانون اساسی و نیز مطابق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 موضوع رسیدگی به خواسته مذکور با توجه به طرف شکایت مذکور٬ خارج از صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری میباشد بنابراین در اجرای اصل 159 قانون اساسی و به موجب ماده 21 آییندادرسی دیوان عدالت اداری قرار عدم صلاحیت به اعتبار و شایستگی دادگاههای عمومی حقوقی تهران صادر و اعلام میگردد و قرار صادره وفق ماده 7 قانون دیوان عدالت اداری قطعی است.

ج: شعبه 10 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 9109980900050167 با موضوع دادخواست خانم مریم طاهری آشتیانی به طرفیت سازمان بورس و اوراق بهادار و به خواسته بازگشت به کار به موجب دادنامه شماره 9209970901000938 ـ 1392/4/26 به شرح ذیل به انشاء رأی مبادرت کرده است:

صرف نظر از ماهیت دعوا چون از مصادیق ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری نمیباشد قابل طرح و رسیدگی در این مرجع نمیباشد و قرار رد شکایت صادر و اعلام میگردد. این قرار وفق ماده 7 قانون دیوان عدالت اداری قطعی است.

هیأتعمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/12/17 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأتعمومی اولاً: تعارض در آراء محرز است.

ثانیًا: با توجه به اینکه مطابق ماده 5 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384/9/٬1 سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه عمومی غیردولتی شناسایی شده است و مطابق جزء الف بند 1 ماده 10 قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ٬1392 رسیدگی به شکایات و تظلمات از موسسات عمومی غیردولتی در شایستگی دیوان عدالت اداری حاظ نشده است و فقط رسیدگی به شکایات٬ تظلمات از شهرداریها و سازمان تامین اجتماعی به عنوان دو مصداق از موسسات  عمومی غیردولتی در شایستگی شعب دیوان عدالت اداری پیشبینی شده است٬ بنابراین رسیدگی به شکایات علیه سازمان بورس و اوراق بهادار به عنوان موسسه عمومی غیردولتی در صلاحیت و شایستگی شعب دیوان عدالت اداری قرار ندارد. با توجه به مراتب رأی شعبه 14 دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9109970901401501 ـ 1391/5/31 و رأی شماره 9309970905600458 ـ 1393/4/21 شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری و رأی شماره 9009970902200546 ـ 1390/4/14 شعبه 22 دیوان عدالت اداری و رأی شماره 9209970901000938 ـ 1392/4/26 شعبه 10 دیوان عدالت اداری که شعبه دیوان عدالت اداری را در رسیدگی به شکایت علیه سازمان بورس و اوراق بهادار واجد شایستگی و صلاحیت تشخیص ندادهاند صحیح و مطابق مقررات تشخیص میشود. این رأی به استناد بند 2 ماده 12 و ماده 89 قانون تشکیلات و آییندادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 برای شعب دیوان عدالت اداری و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازمالاتباع است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی