رای شماره 871 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر همدان متضمن دستورالعمل صدور پروانه ساختمانی برای اراضی

رأی شماره 871 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر همدان متضمن دستورالعمل صدور پروانه ساختمانی برای اراضی با سند عادی٬ از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران خارج است و ابطال میشود

22/7/1394 92/1070شماره

تاریخ دادنامه: 14/7/1394 شماره دادنامه: 871 کلاسه پرونده: 92/1070

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مرتضی صالحی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره 5144/11/70ـ11/1387 /15 شورای اسلامی شهر همدان

گردش کار: آقای مرتضی صالحی به موجب دادخواستی٬ ابطال دستورالعمل شماره 5144/11/70ـ15/11/1387شورای اسلامی شهر همدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احترامًا٬ به استحضار عالی میرساند: طبق دستورالعمل شماره 5144/11/70ـ 15/11/1387 صدور مجوز (پروانه) ساختمانی در املاک عادی (فاقد سند رسمی) در طرح توانمندسازی و الحاقی املاک عادی به محدوده توانمندسازی و دره مرادبیگ به تصویب شورای اسلامی شهر همدان رسیده است. وظایف شوراهای اسلامی در ماده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 احصاء شده و وضع مصوبه مورد اعتراض در هیچ یک از شقوق قانون یاد شده پیشبینی نشده و لذا دستورالعمل شماره 5144/11/70ـ 15/11/1387 خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر همدان است.

لازم به ذکر است هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طبق دادنامه شماره 289ـ 23/5/1391 صادر شده در پرونده کلاسه 88/343 مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر گرگان را ابطال کرده است.

با عنایت به مراتب پیش گفته با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 صدور حکم بر ابطال دستورالعمل شماره 5144/11/70ـ 15/11/1387 مصوب شورای اسلامی شهر همدان استدعا میشود.

لازم به ذکر است چون تصویب دستورالعمل شماره 5144/11/70ـ 15/11/1387 خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر همدان است٬ تقاضای ابطال کل این مصوبه را دارم.»

متن دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:

«دستورالعمل صدور مجوز ساختمانی در املاک فاقد سند رسمی (عادی و ماده 147) در مناطق توانمند سازی خضرـ حصارـ دیزج ـ مزدقینه ـ منوچهری

ماده1: در معاملات خرید و فروش املاک فاقد سند رسمی که پس از ابلاغ این دستورالعمل انجام میشوند میبایست گواهی امضاء خریدار و فروشنده ملک و شاهد معامله در یکی از دفاتر اسناد رسمی تأیید گردد.

ماده2: مالک مکلف است مبایعه نامه را در یکی از مراجع مربوط تنفیذ نماید.

ماده3: مالک مکلف است نسبت به ارائه کروکی دقیق ملک مورد نظر خود به انضمام مختصات زمین به شهرداری منطقه محل سکونت خود اقدام نماید.

ماده4: شهرداری مکلف است نسبت به تعیین کروکی معبر ملک و مستحدثات موجود جهت درج در پروانه ساختمانی با تعیین مختصات جغرافیایی زمین مورد نظر اقدام نماید.

ماده5: مالک مکلف است نسبت به ارائه تعهدنامه محضری برابر فرم پیوست که جزو لاینفک این دستورالعمل میباشد اقدام نماید.

ماده6: شهرداری مکلف است از ادارات منابع طبیعی٬ سازمان مسکن و شهرسازی٬ اوقاف و امور خیریه٬ سازمان آب و فاضلاب٬ اداره برق٬ شرکت گاز٬ سازمان میراث فرهنگی و واحد حقوقی و املاک شهرداری در خصوص وضعیت مالکیت ملک مورد نظر استعلام نماید.

تبصره1: سازمانهای مذکور میبایستی حداکثر ظرف مدت پانزده روز پس از دریافت استعلام (از زمان ثبت نامه در دبیرخانه سازمان) اعلام نظر نمایند و ضمنًا صدور مجوز ساختمانی منوط به ارائه استعلامات فوق میباشد.

تبصره2: شهرداری مکلف است مفاد تبصره فوق را به سازمانها و ادارات مذکور ابلاغ و اطلاع رسانی نماید.

تبصره3: ارائه تأییدیه دبیرخانه در صورت عدم دریافت پاسخ سازمان مربوطه الزامی است.

ماده7: جهت شناسایی معارضین احتمالی ملک٬ میبایست اطراف زمین از دو هفته قبل از بازدید جهت تهیه کروکی توسط مالک میخ کوبی و گچ ریزی شده باشد و مالک حدود اربعه آن را شیارکنی نماید.

ماده8: حداقل و حداکثر مساحت مفید ملک پس از تعریض جهت احداث بنا به شرح ذیل میباشد:

الف ـ زمین دارای مساحت 150 متر تا 3 طبقه با سطح اشغال 60% و تراکم 180% در طبقات

ب ـ زمین کمتر از 150 متر تا حد نصاب 120 متر در دو طبقه حداکثر با سطح اشغال 80% در همکف و تراکم 160% در طبقات

تبصره: املاکی که دو یا سه پلاک مجاور احداث گردیده است و مساحت 70 تا 120 مترمربع دارند مجاز به احداث بنا بر اساس بند 2 ماده 8 میباشند.

ج ـ در معابر بیش از 12 متر با مساحت زمین بیش از 200 متر امکان احداث 4 طبقه با سطح اشغال 60% در همکف و تراکم 240% در طبقات

تبصره1: حد نصاب مساحت زمین جهت بازسازی 50 مترمربع میباشد.

تبصره2: در صورت تجمیع در معابر بالای 18 متر به ازای هر 100 مترمربع مازاد بر 200 مترمربع 2 درصد تراکم تشویقی به مالک اعطاء میگردد.

تبصره3: وجود حداقل 12 متر فضای باز به ازای هر واحد مسکونی الزامی است در این واحدها پیشبینی تعداد پارکینگ واحدها به تعداد حداقل نصف واحدهای مسکونی مجموعه الزامی است.

تبصره4: در صورت تقاضای تمدید پروانه در صورتی که ملک در حدی احداث گردیده که امکان تغییر نباشد پروانه قبلی تمدید میگردد.

ماده9: در احداث ساختمانهای مسکونی رعایت آییننامه 2800 و پی و پی سازی الزامی است.

ماده10: در اجرای تبصره 6 ماده صد قانون شهرداریها رعایت بر اصلاحی به هنگام احداث بنا توسط مالک الزامی است و در صورت رعایت تعریض از سوی شهرداری غرامتی به مالک پرداخت نخواهد شد.

ماده11: معبر ملک مورد نظر میبایست در محل اجرا شده و یا شکل گرفته باشد و یا معبر توسط مالک برابر ضوابط و طرح شهرداری تأمین گردد.

تبصره1: ملک مورد نظر باید به گذر دارای حداقل تأسیسات شهری دسترسی داشته و فاقد معارض باشد.

تبصره2: چنانچه رعایت بر اصلاحی توسط مالک صورت نگیرد شهرداری مکلف است بر اساس تعهدنامه محضری ارائه شده از سوی مالک نسبت به تخریب٬ ملک اقدام نماید و هیچ گونه غرامتی نیز به مالک پرداخت نخواهد شد.

تبصره3: در هنگام ارائه اولین پاسخ استعلامات جهت دریافت انشعابات٬ شهرداری مکلف است رعایت بر اصلاحی را کنترل نماید و اقدامات لازم را به عمل آورد.

ماده12: پرداخت مبالغ ذیل به عنوان بها خدمات عمومی خدمات شهری علاوه بر پرداخت کلیه عوارض و بها خدمات برابر تعرفههای مصوبه لایحه تجمیع عوارض و بها خدمات محلی اعم از (عوارض نوسازی٬ زیر بنا٬ آماده سازی وغیره) توسط مالک الزام است.

تبصره1: کلیه عوارضهای مصوب لایحه عوارض شهرداری که به تأیید شورای اسلامی شهر رسیده است وصول گردد.

تبصره2: صدور مجوز ساختمانی جهت کلیه زمینهای عادی (فاقد سند رسمی) در صورتی امکان دارد که علاوه بر هزینههای مجوز  ساختمانی 3 برابر قیمت منطقهای برای هر مترمربع از مالک اخذ گردد.

تبصره3: صدور مجوز ساختمانی بر املاکی دارای سند مالکیت با مجوز ماده 147 و 148 و املاکی که بدون سابقه با مجوز شهرداری برای تفکیک به استناد ماده 21 و 22 اقدام به دریافت سند نمودهاند در صورتی امکان دارد که علاوه بر هزینههای پروانه ساختمانی 2  برابر قیمت منطقهای برای هر مترمربع از مالک اخذ گردد.

تبصره4: بابت کسری متراژ حد نصاب از 150 مترمربع تا مساحتهای قید شده در ماده 8 به تفکیک هر بند٬ به ازای هر مترمربع کسری 3 برابر قیمت منطقهای اخذ گردد.

ماده13: صدور مجوز ساختمانی برای اراضی قولنامهای فقط برای زمینهای فاقد بنا (اعیانی) مجاز است.

تبصره: تجدید بنا دراملاک عادی و ماده 147 و املاکی که بدون سابقه و یا مجوز شهرداری برای تفکیک به استناد ماده 21 و 22 اقدام به دریافت سند نمودهاند به شرط این که در شهرداری دارای سابقه باشند و یا در نقشه هوایی قبل از سال 1366 باشند و یا سال ساخت ملک قبل از الحاق منطقه به محدوده قانونی شهر باشند از مصوبه فوق مستثنی میباشند و مطابق شرایط اسناد ثبتی باید اعمال گردد.

ماده14: صدور مجوز ساختمانی برای اراضی دارای کاربری مسکونی و مختلط (تجاری ـ مسکونی) میباشد و اعمال آن برای سایرکاربریهای پیشبینی شده در طرح تفصیلی مجاز نمیباشد.

ماده15: صدور مجوز ساختمانی در املاک فاقد سند رسمی با مساحت بیش از 400 مترمربع میبایست با استعلام و مجوز جداگانه از شورای اسلامی شهر همدان انجام پذیرد.

ماده16: محدوده اراضی که امکان صدور مجوز ساختمانی طبق این دستورالعمل در آنها میسر میباشد در محدوده مناطق توانمندسازی شهر همدان باشد. (برابر سند توانمندسازی)

ماده17: شهرداری مکلف است در ستون توضیحات مجوز ساختمانی متن ذیل را قید نماید: 

مجوز ساختمانی با توجه به تعهدنامه محضری شماره ـ ـ ثبت دفترخانه شماره ـ ـ اسناد رسمی صادر شده و هیچ گونه تأییدی دال بر مالکیت متقاضی نمیباشد و رعایت بر اصلاحی توسط مالک به هنگام احداث بنا الزامی است.

تبصره1: شهرداری مکلف است تمام صفحات مجوز ساختمانی را ممهور به مهر مخصوص املاک عادی نماید.

ماده18: شهرداری مکلف است در پاسخ به درخواست متقاضی پس از اتمام بنا چنانچه تخلف ساختمانی نداشته باشد نسبت به صدور گواهی عدم خلاف و در صورت ارائه سند مالکیت نسبت به صدور پایان کار اقدام نماید.

ماده19: رعایت سایر ضوابط و مقررات مندرج در مصوبه شماره 1560ـ6/8/1371 شورای عالی اداری کشور برای این گونه اراضی الزامی است.

ماده20: این دستورالعمل در 20 ماده 16 تبصره تدوین و مصوب گردیده است و از تاریخ ابلاغ به مدت یک سال قابل اجرا خواهد بود و با ابلاغ این مصوبه کلیه مصوبات قبلی کان لم یکن تلقی میگردد. »

در پاسخ به شکایت شاکی٬ رئیس شورای اسلامی شهر همدان به موجب لایحه شماره 361398/52/70ـ 19/3/1393 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

 با سلام و احترام:

بازگشت به اخطاریه کلاسه 92/1070 در رابطه با شکایت آقای مرتضی صالحی نسبت به ابطال دستورالعمل شماره 5144/11/70ـ 15/11/1387 به شرح ذیل دلایل بیاساسی شکایت مطروحه به استحضار میرسد:

اولاً: طبق بند 20 ماده 71 قانون تشکیلات و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران٬ تصویب مقررات لازم جهت اراضی غیرمحصور شهری از نظر بهداشت و آسایش عمومی و نیز عمران و زیبایی شهر از وظایف شوراهای اسلامی شهرهاست. لذا دستورالعمل مورد شکایت با عنوان صدور مجوز ساختمانی در طرح توانمندسازی اتفاقًا در راستای وظایف قانونی شوراهای اسلامی صورت پذیرفته و طبعًا مغایرتی با قانون ندارد.

ثانیًا: دستورالعمل شورای شهر به منظور مساعدت با شهروندان دارای املاک عادی صادر شده است و اساسًا معلوم نیست دلیل شکایت شاکی چه بوده است؟ به عبارت دیگر از مصوبه اخیر مگر ضرری متوجه شخصی شده است یا معترضی در این باره وجود داشته است که طرح دعوا شده است؟ مضاف بر این که شهرداری صرفًا متولی صدور پروانه ساختمانی برای این گونه املاک است و مادامی که شخص یا اشخاصی مستند به سند مالکیت رسمی مدعی مالکیت نشوند یا حداقل معارضی در ملک وجود نداشته باشد بنا بر تکلیف قانونی شهرداری مستند به ماده 55 قانون شهرداریها مکلف به صدور پروانه ساختمانی است والا فرض منع صدور جواز برای املاک عادی منجر به تعطیلی شهرداریهایی است که در شهر آنها املاک شهر فاقد سند رسمی است.

ثالثًا: وانگهی دستورالعمل مذکور با عنوان توانمندسازی قبل از اجرا به تصویب کمیسیون ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری رسیده است٬ به بیان دیگر صدور جواز موکول و منوط به تأیید کمیسیون ماده 5 است و از طرفی کمیسیون دیگری به نام کمیسیون تشخیص که متشکل از نماینده دادگستری و نمایندگان شورا و شهرداری است میباشد. لذا از این حیث نیز مغایرتی با قانون ندارد. ضمن این که قیاس مصوبه شورای شهر همدان با اوصاف اخیر با مصوبه شورای شهر گرگان که حاکی از موضوع دیگری است فاقد محمل منطقی است به طوری که شباهتی بین مصوبات اخیر دیده نمیشود.

رابعًا: شاکی در دعاوی متعدد مطروحه در هیأت دیوان تقاضای ابطال مصوبات مختلف شورای شهر همدان را کردهاند از آنجا که یکی از شرایط عمومی طرح دعوا دارا بودن نفع و تعیین مصداق تضییع حق است لذا تقاضا دارد ابتدا دستور فرمایید نسبت به هویت و حیات و ممات و ذینفعی ایشان تحقیق به عمل آید والا اجازه طرح دعاوی متعدد از اشخاص تا مشخص نتیجهای جز انباشت پروندهها و جلوگیری از رسیدگی به پروندههای مستحق توجه نخواهد داشت. »

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 14/7/1394 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به این که وظایف شورای اسلامی شهر در ماده 71 قانون تشکیلات٬ وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ٬1375 احصاء شده و وضع مصوبه مورد اعتراض در هیچ یک از شقوق ماده 71 قانون یاد شده پیشبینی نشده است و مطابق مواد 47 ٬48 و 22 قانون ثبت اسناد و املاک٬ کسی که ملک در دفتر املاک به نام او ثبت شده باشد یا ملک پس از ثبت در دفتر مذکور به او منتقل گردیده یا از مالک رسمی از طریق ارث به ورثه منتقل شده باشد مالک محسوب میشود و سندی که مطابق قانون٬ ثبت نشده باشد در ادارات و محاکم قابل پذیرش نیست٬ بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر همدان متضمن دستورالعمل صدور پروانه ساختمانی برای اراضی با سند عادی٬ از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر همدان خارج است و مغایر قوانین پیش گفته میباشد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری