نگرشی بر قواعد انعقاد قرارداد در دستگاهای دولتی

علیقلی گنجی فوق لیسانس حقوق - بخش اول

مقدمه

معامله در دستگاه‌های دولتی دارای پیچیدگی خاصی هست. از یک طرف باید بهترین کیفیت هم از لحاظ خدمت و هم از لحاظ کالا دولت ابتیاع کند و هم از لحاظ مکانیزم انتخاب، باید فرآیندهای گاهی پیچیده‌ای طی کند. علاوه بر این همه موارد فوق در قالب رعایت همه قوانین و مقررات موضوعه باید باشد. عقد قرارداد توسط دستگاه‌های دولتی از جمله الزاماتی است که باید مدیران جهت حفظ منافع دولت منعقد کنند. در این راستا ضوابط و معیارهایی توسط دولت جهت تنظیم قراردادها ذکر شده، تدوین شده است که سعی شده منافع مذکور حفظ شود. در این مقاله سعی شده شمه‌ای از مقررات و ضوابط لازمه جهت عقد قرارداد آورده شود که امیدوارم مفید واقع شود.

اول‎ ـ‎‏ قوانین حاکم بر قراردادها

قبل از ورود به بحث قراردادهای دولتی، ابتدا نگاهی بر اصول کلی حاکم بر قراردادها خواهیم داشت زیرا این اصول بر قراردادهای دولتی نیز حاکم هستند.

به طور کلی موضوع هر قرارداد و نیز شرایط و تعهداتی که طرفین یک قرارداد برای خود تعیین می‌کنند، قانون حاکم بر قرارداد پس از قانون مدنی که مرجع اصلی تعیین کننده شرایط صحت قرارداد و اوصاف اصلی و تشکیل دهنده آنها را به طور کلی بیان می‌کند به سایر قوانین نیز مراجعه کرد. به عنوان مثال چنانچه موضوع قراردادی، اشتغال کارگر است به قانون کار و قانون تأمین اجتماعی مراجعه کرد یا در تنظیم قرارداد مربوط به حمل و نقل به قانون تجارت رجوع کرد. ‏

الف. عناصر تشکیل دهنده یک قرارداد:

عنوان قرارداد: آنچه به حل ناشی از قرارداد کمک میکند قصد واقعی طرفین از انعقاد قرارداد است نه این که طرفین با چه اسم و عنوانی در قرارداد شناخته میشوند و چه عنوانی برای قرارداد خود انتخاب کرده‌اند اما بهتر است از عنوان کلی قرارداد بدون پیشوند یا پسوند استفاده شود که نشان دهنده توافق طرفین بر موضوعی بوده است بدین ترتیب به راحتی برای حل اختلاف به عملکرد و تعهدات طرفین و سایر شرایط قراردادی توجه خواهد شد.

طرفین قرارداد کسی است که توافق بر انجام امری می‌کند که ممکن است یک یا چند انسان باشد (شخص حقیقی) و یا شرکت‌ها و مؤسسات دولتی و غیردولتی باشند. زمان تنظیم قرارداد با اشخاص حقوقی باید با ملاحظه اساسنامه شرکت و آگهی آخرین تغییرات شرکت مندرج در روزنامه رسمی معلوم شود که آیا شرکت در محدوده موضوع فعالیت خود قصد انعقاد قرارداد دارد یا خیر و نیز مشخص شود چه کسانی دارای نمایندگی و حق امضاء اسناد و قرارداد برای شرکت هستند. ‏

* بلوغ و عقل در معامله

زمان تنظیم قرارداد با اشخاص حقیقی مسأله بلوغ، عقل و این که فرد ممنوع المعامله نباشد بسیار مهم است. همچنین ممکن است شخصی به نمایندگی و وکالت از سوی دیگری قرارداد را تنظیم می‌کند در این صورت باید برگه نمایندگی و وکالتنامه او و اعتبار آن را بررسی کرد و حتماً شماره و مشخصات آن را در متن قرارداد نوشت.

موضوع قرارداد: موضوع قرارداد مال یا عملی است که طرفین قرارداد متعهد به تسلیم یا انجام آن هستند.

برخی شرایط اساسی مال یا عملی که موضوع قرارداد است عبارتند از:

1٫ دارای ارزش اقتصادی باشد.

2٫ در زمان بستن قرارداد، موجود، معلوم و معین باشد مثل یک دستگاه اتومبیل با مشخصاتی که طرفین رویت کرده و از کیفیت آن کاملاً مطلع شوند.

3٫ چنان چه در زمان بستن قرارداد موجود نباشد باید کیفیت و کمیت آن معلوم و معین بوده و کاملاً توصیف شود و طرف واگذارکننده متعهد به انجام تولید و ساخت آن و واگذاری آن پس از تولید با جزییاتی که هیچ تردیدی باقی نماند بشود. مثل قراردادهای ساخت و واگذاری آپارتمان.

4٫ امکان تسلیم آن باشد و از همه مهمتر ملک کسی باشد که قصد واگذاری آن را دارد و الامعامله فضولی بر مال غیر محسوب می‌شود و اگر مالک اصلی رضایت به انتقال ندهد معامله باطل میشود.

مدت قرارداد: در همه قراردادها باید تاریخی که طرفین برانتقال مال یا انجام کاری توافق میکنند درج شود.

در برخی از قراردادها مدت قرارداد از جمله ارکان تشکیل‌دهنده مهم آن است. مثل قراردادهایی که موضوع آن ارایه خدمات یا انجام کارهست و یا در قرارداد اجاره که تاریخ از جمله شرایط صحت و اساسی آن است به نحوی که اگر مدت اجاره معلوم نباشد اساساً قرارداد باطل است.

توصیه می‌شود تاریخ را هم به صورت عددی و هم به صورت حروفی درج کنند زیرا از نظر حقوقی آثار بسیار مهمی خواهد داشت. در مواردی ممکن است تاریخ انتقال یا تاریخ انجام کار غیر از تاریخ تنظیم قرارداد باشد لذا در بند جداگانه‌ای تحت عنوان مدت قرارداد باید زمان دقیق آغاز و پایان کار تصریح شود.

* مبلغ قرارداد: مبلغ یا قیمت قرارداد که در قراردادهای خرید و فروش به آن ثمن معامله گفته می‌شود عبارت است از ارزشی که درمقابل کالا یا خدمات پرداخت می‌شود.

توصیه می‌شود که میزان و نحوه پرداخت قیمت مورد معامله دقیقاً با ذکر جزییات اقساط و مدت آن و یا اسنادی که به صورت چک حسابجاری و یا چک مسافرتی یا وجه نقد است توضیح داده شود تا جلوی هرگونه سوءاستفاده را در این خصوص بگیرد.

محل تنظیم قرارداد و محل انجام تعهد: به طور کلی باید محل تنظیم همه قراردادها معین باشد زیرا طبق قانون آیین دادرسی مدنی، محل تنظیم قرارداد نقش مهمی در تعیین دادگاهی که صالح در رسیدگی به اختلاف ناشی از قرارداد است خواهد داشت.

محل انجام تعهد نیز در برخی قراردادها باید معین شود به خصوص در قراردادهایی که خدماتی باید ارایه شود یا کالایی باید تحویل بشود.

اگر محل انجام تعهد به دلایلی مشخص نشود، در محلی که قرارداد در آن جا تنظیم شده باید تعهد انجام بگیرد مگر این که طبق عرف، محل خاصی اقتضاء نماید.

شرایط و تعهدات طرفین: شرایطی که ضمن قرارداد تعیین می‌شوند به یکی از سه دسته زیر تقسیم می‌شود:

الف. شرایطی که باطل هستند و باعث می‌شوند قرارداد نیز باطل شود مثل شرطی که برای زمان انجام قراردادی اعلام می‌شود بدون این که زمان دقیق پایان مهلت مشخص شود.

ب. شرایطی که باطل هستند ولی به سلامت قراردادی لطمه‌ای نمی‌زند. فرضاً کسی مغازه‌ای را به دیگری بفروشد و شرط کند که حتماً باید فرزند خریدار نیز در آن مغازه کار کند.

ج. شرایطی که باطل هستند و تخلف از آنها باعث می‌شود برای طرف دیگر حق فسخ پیدا شود یا جریمه و خسارتی پرداخت کند.

* حق فسخ: حق فسخ گاهی در یک قرارداد که لازم است (یعنی هیچکدام از طرفین نمی‌تواند آن را به هم بزنند مگر در قرارداد برای یک طرف حق فسخ پیش بینی شده باشد) حق فسخ پیش بینی می‌شود. بدین ترتیب که به یک طرف اجازه یا اختیار داده می‌شود که قراردادی که برای طرفین لازم الاجرا است تحت شرایطی برهم بزند به این اختیار اصطلاحاً «خیار» گفته می‌شود در قانون مدنی از ده نوع خیار یادشده است به عنوان مثال اگر کسی اتومبیلی را خریداری کند و بعداً مشخص شود که اتومبیل قبلاً تصادفی بوده است می‌تواند به دلیل خیار عیب آن معامله را یک طرفه به هم بزند. نکته مهم در مورد حق فسخ این است که شخصی که دارای حق فسخ است باید پس از اطلاع از ایرادی که در معامله وجود داشته (یا شرایطی که خیار فسخ برای وی ایجاد شده) فوراً قصد خود را بر فسخ به طرف مقابل اطلاع بدهد.

* هزینه انجام موضوع قرارداد: تعیین مسئولیت هر طرف در مقابل هزینه‌های موضوع اجرای قرارداد مثل هزینه قانونی برای تنظیم سند رسمی اعم از هزینه دفترخانه، مالیات، عوارض و سایر حقوق دولتی یا هزینه حمل و نقل کالا، بیمه، انبارداری در قراردادهای خرید و فروش کالا بسیار مهم است و چه بسا بی توجهی در تعیین مسئولیت طرف موجب بروز اختلاف و تشکیل پرونده‌هایی در دادگستری شود.

فورس ماژور: عبارت است از واقعه غیرقابل پیش‌بینی که طرفین نتوانند مانع بروز آن بشوند مثل وقوع سیل یا زلزله و یا جنگ که موجب تعطیلی بانک‌ها و بازار شود و یکی از طرفین نتواند به تعهد مالی خودش به موقع عمل کند بروز این حوادث گاهی باعث می‌شود که به طور کلی انجام موضوع قرارداد منتفی می‌شود و گاهی به طور موقت در یک محدوده زمانی خاص انجام تعهد ناشی از قرارداد را معلق می‌سازد که پس از مرتفع شدن آن، مجدداً باید به قرارداد عمل شود.

ب. شرایط لازم برای صحت قرارداد:

قصد و رضای طرفین: ضمانت اجرای عدم وجود قصد در معامله بطلان آن است. لکن در صورت نبود رضایت حین معامله، عقد غیرنافذ است. یعنی عقد معلق بر حصول رضایت پس از عقد است و در صورتی که رضایت به آن ملحق شود صحیح قلمداد می‌شود و گرنه باطل است.

قصد و اراده‌ای که برای ایجاد عقد ضروری است باید ابراز شود. اگر ابتدا به صورت پیشنهاد مطرح شود ایجاب نام دارد و اگر به معنای پذیرش آن پیشنهاد باشد، قبول نام دارد.

اهلیت طرفین: برای این که متعاملین دارای اهلیت برای معامله باشند باید بالغ، عاقل و رشید باشند.

مورد معامله باید دارای شرایطی باشد، از جمله باید دارای مالیت (ارزش اقتصادی برای داد و ستد) باشد. همچنین مورد تعهد برای متعهد مقدور باشد و نیز مورد معامله برای طرفین معامله معلوم و معین باشد.

* جهت معامله: در تعریف اجمالی از جهت معامله میتوان گفت، مقصودی است که هر یک از دو طرف به خاطر آن معامله می‌کنند. جهت معامله باید مشروع باشد. مثلاً فروش خانه برای استفاده جهت قمار خانه باعث بطلان معامله است.

دوم. قراردادهای دولتی

در معنی عام، هر قراردادی که یک طرف آن، دستگاه‌های اداری، اعم از دولتی (مثل وزارتخانه‌ها و مؤسسات و شرکتهای دولتی) یا دستگاه‌های بلدی (شهرداریها ) باشد؛ قرارداد دولتی است. اما روشن است که همه قراردادهای دولتی از درجه و اهمیت یکسانی برخوردار نیستند. لذا نمی‌توان همه قراردادهای دولتی را تابع نظام حقوقی یکسانی دانست. بلکه بسیاری از قراردادهای دولتی هستند که تابع قانون مدنی و تجارتند. از این نظر قراردادهای دولتی را به دو نوع تقسیم می‌کنیم:

1٫ قرارداد اداری: قرارداد اداری، قراردادی است که هم از نظر تشریفات انعقاد و هم از نظر احکام حاکم بر آن، تابع قوانین خاص و حقوق عمومی است.

2٫ قرارداد غیراداری: قرارداد غیراداری قراردادی است که هر چند از نظر تشریفات انعقاد، تابع مقررات عمومی و قواعد آمره است ؛ ولی در ماهیت، تابع احکام حقوق خصوصی مدنی و تجارت است.

* عناصر قرارداد اداری

1٫ لزوم حضور یک شخص حقوق عمومی: وجه مشترک قراردادهای اداری و قراردادهای غیراداری دولتی این است که همیشه یک طرف قرارداد، شخص حقوق عمومی است. البته اگر شخص حقیقی یا حقوقی خصوصی، به نمایندگی از دولت مسئولیت ارایه یک خدمت عمومی را بر عهده گرفته باشد؛ در این صورت، قراردادی را که در راستای ارایه آن خدمت عمومی منعقد می‌شود نیز قرارداد اداری به شمار میرود.

2٫ وجود هدف عمومی: اگر چه همه فعالیت‌های دستگاه‌های دولتی برای تحقق اهداف عمومی (و نه‌خصوصی) صورت می‌گیرد؛ اما بعضی از آنها آنقدر جزیی و در زمره اعمال خرد و متوسط است که نمیتوان وجود هدف یا خدمت عمومی را از آن استنباط کرد. در مقابل، بسیاری از قراردادهای دولتی آنچنان با هدف خدمات عمومی آمیخته است که حقیقتاً نمی‌توان چنین قراردادهایی را در ردیف قراردادهای خصوصی قرار داد.

به عنوان مثال قرارداد نقاشی یک دستگاه اتومبیل دولتی را نمی‌توان همسنگ پیمانکاری راجع به ساخت فرودگاه و راه آهن و جاده و اتوبان دانست. عنصر هدف یا خدمت عمومی بهترین ضابطه تشخیص قرارداد اداری از غیراداری است.

3٫ پیروی قراردادهای اداری از احکام خاص (قواعد اقتداری، ترجیحی): البته این عنصر از آثار قراردادهای اداری است. از این جهت تعریف ارایه شده تعریف کاملی نیست. زیرا غرض از ارایه تعریف آن است که احکام خاص حقوق عمومی نسبت به آن قرارداد اعمال شود. اگر معلوم بود که کدام قرارداد تابع قواعد عمومی و کدام یک تابع قواعد حقوق خصوصی است دیگر ضرورت چندانی برای ارایه تعریف وجود نداشت.

4٫ صلاحیت دادگاه‌های اداری برای حل اختلاف: این عنصر نیز همانند عنصر قبلی از آثار قراردادهای اداری است و به عنوان عنصری که ما را در شناخت قراردادهای اداری کمک کند از اهمیت چندانی برخوردار نیست.

ضمن این که در حقوق ایران، اگر چه در موارد بسیار نادر ممکن است موضوع اختلاف قراردادی بین اشخاص با دستگاه‌های دولتی (آن هم در صورتی که شاکی، طرف خصوصی باشد نه دولت) به دیوان عدالت اداری ارجاع داده شود ولی حقیقتاً هنوز چنین نظامی که صلاحیت اختصاصی برای رسیدگی به اختلافهای قراردادی بین دولت و اشخاص را داشته باشد، ایجاد نشده است. در حال حاضر به همه قراردادهای دولتی در دادگاههای عمومی رسیدگی می‌شود. این می‌تواند یکی از نواقص نظام قضایی باشد که جا دارد برای آن چاره‌ای اندیشیده شود. در صورت تشکیل دادگاههای اختصاصی، ضمن سرعت دادن به حل اختلافات و جلوگیری از هدر دادن فرصتها و متوقف ماندن پروژه‌ها که بعضاً منجر به خسارتهای جبران ناپذیری برای دولت میشود؛ در رشد و توسعه قواعد حقوقی حاکم بر قراردادهای دولتی نیز کمک شایانی خواهد کرد.

با توجه به تعریف و عناصر ذکر شده این نکته روشن می‌شود که تشخیص قراردادهای اداری از غیراداری کار ساده‌ای نیست. بلکه در هر مورد باید با در نظر گرفتن جنبه‌های مختلف از جمله درجه اهمیت هدف عمومی، قرارداد اداری را از غیراداری باز شناخت. با این حال معیار عینی دیگری که برای تشخیص قراردادهای اداری وجود دارد، فهرست قراردادهایی هستند که در قوانین مختلف از آنها نامبرده شده است. آقای دکتر انصاری، به آن دسته از قراردادهایی که مصادیقی از آنها در قوانین مختلف ذکر شده اند، عنوان عقود معین اداری نام نهاده است. اقسام قراردادهای اداری عبارتند از:

* اقسام قراردادهای اداری

1٫ عقود معین اداری: مثل عقد امتیاز، عقد مقاطعه امور عمومی (پیمانکاری ساختمانی، مقاطعه ملزومات، مقاطعه حمل و نقل)، قرارداد استخدام دولتی، عقد قرضه عمومی، قرارداد آموزشی و تحقیقاتی دولتی، قراردادهای آبونمان خدمات عمومی (آب و برق و گاز )، قرارداد عاملیت امر عمومی، قرارداد تملک اراضی برای اجرای طرحهای دولتی و نظامی و….

2٫ عقود غیر معین اداری: سایر قراردادهایی که توسط دستگاه‌های دولتی، مطابق قانون برای هدف عمومی منعقد شود؛ هر چند از عناوین عقود معین استفاده نشده باشد، مثل خرید مواد اولیه و آذوقه و تسلیحات از خارج را می‌توان به عنوان عقود نامعین اداری نام برد.